交通運(yùn)輸部公路局解讀《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》
2015-04-21 來源：中國交通新聞網(wǎng)
編者按：日前，交通運(yùn)輸部出臺《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》（簡稱《若干意見》），中國交通新聞網(wǎng)特邀交通運(yùn)輸部公路局對此進(jìn)行解讀。
改革重點(diǎn)：推行現(xiàn)代工程管理 提高建設(shè)管理水平
總的來看，公路建設(shè)管理涉及三個層面的內(nèi)容，一是以事權(quán)為核心的行政管理，二是以籌資為核心的投融資管理，三是以建設(shè)為核心的項(xiàng)目管理。由于公路建設(shè)管理改革涉及面廣，在涉及國家層面的事權(quán)改革、投融資改革目前還未完全到位的情況下，本次改革的重點(diǎn)定位在公路建設(shè)階段的項(xiàng)目管理體制機(jī)制改革，同時要做好頂層設(shè)計(jì)，充分考慮公路建設(shè)事權(quán)和投融資多元化等對項(xiàng)目建設(shè)管理的影響，做好與事權(quán)改革、投融資改革等的銜接。
起草背景：問題導(dǎo)向推進(jìn)改革
我國現(xiàn)行的公路建設(shè)管理體制，是在改革開放后隨著公路建設(shè)的快速發(fā)展，通過不斷探索實(shí)踐和借鑒國外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上逐步形成的，其核心內(nèi)容是以項(xiàng)目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制為主的公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度。截至2013年年底，我國已建成高速公路10.44萬公里，里程規(guī)模躍居世界第一，質(zhì)量效益顯著提高，我國高速公路從無到有，僅用30多年的時間就完成了發(fā)達(dá)國家近百年的發(fā)展歷程?，F(xiàn)有一級公路7.95萬公里，二級公路34.05萬公里，農(nóng)村公路378.48萬公里，公路建設(shè)發(fā)展成就顯著。從制度沿革和實(shí)踐效果看，現(xiàn)行的公路建設(shè)管理體制機(jī)制總體上適應(yīng)我國國情、體現(xiàn)了行業(yè)特點(diǎn)，對于推動我國公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)快速發(fā)展起到了重要保障作用。
但是，隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公路建設(shè)的外部環(huán)境以及投融資方式、建設(shè)組織形式、項(xiàng)目管理模式、市場主體和從業(yè)人員結(jié)構(gòu)等都發(fā)生了很大變化，公路建設(shè)管理出現(xiàn)了一些新情況、新問題。突出表現(xiàn)在項(xiàng)目法人的概念和職責(zé)不清，項(xiàng)目法人責(zé)任制落實(shí)不到位；工程監(jiān)理的定位不清晰，與項(xiàng)目法人、施工單位職責(zé)存在交叉，作用未得到充分發(fā)揮；招投標(biāo)在實(shí)踐中偏離了擇優(yōu)目標(biāo)，違法違規(guī)行為比較突出；合同履約程度不高，有的從業(yè)單位誠信缺失。為解決這些問題，進(jìn)一步推動公路建設(shè)管理科學(xué)發(fā)展，交通運(yùn)輸部按照全面深化改革的要求，以問題為導(dǎo)向，在系統(tǒng)評估現(xiàn)有公路建設(shè)管理制度的基礎(chǔ)上，研究制定了《若干意見》。
形成過程：監(jiān)理體制調(diào)研切入 統(tǒng)籌謀劃頂層設(shè)計(jì)
研究公路建設(shè)管理體制改革問題，最初是由研究解決工程監(jiān)理制存在的突出問題引起的。2011年4月起，交通運(yùn)輸部開展了監(jiān)理體制調(diào)研工作。2013年7月，部召開了公路工程監(jiān)理制度改革專題會議，會議認(rèn)為監(jiān)理制是公路建設(shè)四項(xiàng)制度之一，改革監(jiān)理制必須統(tǒng)籌考慮與其他三項(xiàng)制度的關(guān)系，尤其要與項(xiàng)目法人責(zé)任制一體研究，做好公路建設(shè)管理改革的頂層設(shè)計(jì)。2014年年初，按照交通運(yùn)輸改革統(tǒng)一部署，部啟動了公路建設(shè)管理體制改革專題研究。部公路局會同政策研究室、安全與質(zhì)量監(jiān)督管理司組織開展研究工作，由部規(guī)劃研究院牽頭成立課題組，聯(lián)合廣東、安徽、江蘇、四川、重慶五?。ㄊ校┙煌ㄟ\(yùn)輸廳（委）和深圳高速顧問有限公司等單位平行開展研究工作。同年8月完成了《公路建設(shè)管理體制改革研究總報(bào)告》（送審稿）。在此基礎(chǔ)上，部公路局起草形成了《若干意見（征求意見稿）》，并多次征求各?。ㄊ小^(qū)）和部內(nèi)相關(guān)司局意見，經(jīng)修改完善后，于2015年4月13日正式印發(fā)實(shí)施。
基本原則：依法管理、責(zé)權(quán)一致、科學(xué)高效、公開透明
公路建設(shè)管理體制改革的主要目標(biāo)是推行現(xiàn)代工程管理，提高建設(shè)管理水平。一是要通過改革明確各相關(guān)主體的職責(zé)與權(quán)利，做到責(zé)權(quán)一致。這是落實(shí)管理主體責(zé)任，提高管理效能，履行法定義務(wù)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任追究的基礎(chǔ)和前提。二是加快推進(jìn)專業(yè)化管理。現(xiàn)代工程管理以專業(yè)化管理為根本特征，要通過改革創(chuàng)新管理模式，推行專業(yè)化管理，提高管理效能和建設(shè)管理水平。三是處理好政府和市場的關(guān)系。進(jìn)一步健全和規(guī)范公路建設(shè)市場，同時要加強(qiáng)政府監(jiān)管，使公路建設(shè)管理能夠持續(xù)健康有序發(fā)展。四是實(shí)現(xiàn)依法管理。既要通過改革消除不利于公路建設(shè)發(fā)展的體制機(jī)制弊端，又要及時完善公路建設(shè)管理相關(guān)法律法規(guī)，做到依法建設(shè)、依法管理、依法監(jiān)督。五是加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域治理。規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，鏟除公路建設(shè)中滋生腐敗行為的土壤和條件。為此，《若干意見》制定了“依法管理、責(zé)權(quán)一致、科學(xué)高效、公開透明”的基本原則。提出以落實(shí)建設(shè)管理責(zé)任、完善市場機(jī)制、創(chuàng)新管理模式和政府監(jiān)管方式為重點(diǎn)，改革完善建設(shè)管理制度，建立與現(xiàn)代工程管理相適應(yīng)的公路建設(shè)管理體系，為促進(jìn)公路建設(shè)科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展提供制度保障。
完善公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度
公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度在實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)跨越式發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。但從公路建設(shè)發(fā)展形勢和任務(wù)看，四項(xiàng)制度還有待進(jìn)一步完善，需要與時俱進(jìn)。為此，《若干意見》提出了一系列完善公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度的改革舉措。
一是落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制。項(xiàng)目法人責(zé)任制是經(jīng)實(shí)踐證明行之有效的項(xiàng)目管理制度?！度舾梢庖姟肥紫忍岢鲆鞔_項(xiàng)目法人概念和職責(zé)。公路建設(shè)項(xiàng)目法人由項(xiàng)目出資人和項(xiàng)目建設(shè)管理法人組成。項(xiàng)目出資人依法履行出資人職責(zé)；項(xiàng)目建設(shè)管理法人是經(jīng)依法設(shè)立或認(rèn)定，具有注冊法人資格的企、事業(yè)單位，負(fù)責(zé)公路項(xiàng)目的建設(shè)管理，承擔(dān)工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制等法定責(zé)任。同時，《若干意見》對項(xiàng)目建設(shè)管理法人應(yīng)具備的項(xiàng)目管理能力提出了明確要求，要求各地結(jié)合本地區(qū)實(shí)際及具體項(xiàng)目情況，制定針對項(xiàng)目的建設(shè)管理能力要求，主要包括項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)組成、職責(zé)分工、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等關(guān)鍵崗位人員的配置及資格、工程建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)等方面內(nèi)容，并要求在報(bào)送項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件時，將項(xiàng)目建設(shè)管理法人相關(guān)資料作為文件的組成內(nèi)容一并上報(bào)。交通運(yùn)輸主管部門在設(shè)計(jì)審批時，應(yīng)對項(xiàng)目建設(shè)管理法人的管理能力情況進(jìn)行審核。對不滿足項(xiàng)目建設(shè)管理要求的，應(yīng)按規(guī)定要求其補(bǔ)充完善或委托代建。
二是改革工程監(jiān)理制。公路工程監(jiān)理制是隨著世界銀行、亞洲開發(fā)銀行貸款的引進(jìn)而建立起的工程管理制度，多年來在公路工程質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資控制和環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮了重要作用。針對當(dāng)前工程監(jiān)理制存在的突出問題，《若干意見》首先明確要繼續(xù)堅(jiān)持并完善工程監(jiān)理制，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用。監(jiān)理工作是項(xiàng)目建設(shè)管理工作的重要組成部分，要求按照項(xiàng)目的投資類型及建設(shè)管理模式，由項(xiàng)目建設(shè)管理法人自主決定工程監(jiān)理的實(shí)現(xiàn)形式。針對目前監(jiān)理工作量大的問題，《若干意見》要求調(diào)整完善監(jiān)理工作機(jī)制，以質(zhì)量、安全為重點(diǎn)，加強(qiáng)程序控制、工序驗(yàn)收和抽檢評定，加強(qiáng)對隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理，精簡內(nèi)業(yè)工作量，明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內(nèi)容，落實(shí)對質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。
三是完善招標(biāo)投標(biāo)制。招投標(biāo)是工程建設(shè)中問題比較突出的重要環(huán)節(jié)，《若干意見》提出要堅(jiān)持依法擇優(yōu)導(dǎo)向，遵循“公平、公正、公開、擇優(yōu)”原則，尊重項(xiàng)目建設(shè)管理法人依法選擇參建單位的自主權(quán)。要改進(jìn)資格審查和評標(biāo)工作，加強(qiáng)信用評價結(jié)果在招投標(biāo)中的應(yīng)用。對具備條件的公路建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)應(yīng)進(jìn)入公共資源交易市常堅(jiān)持信息公開，鼓勵社會監(jiān)督，規(guī)范招投標(biāo)行為。
四是強(qiáng)化合同管理制。合同管理制為規(guī)范公路建設(shè)各方訂約和履約行為提供了法律保障?！度舾梢庖姟诽岢鲆獜?qiáng)化法律意識和契約意識，進(jìn)一步加強(qiáng)合同履約管理，完善履約信用評價制度。
創(chuàng)新項(xiàng)目建設(shè)管理模式
多年來，我國大部分公路建設(shè)項(xiàng)目采用“建設(shè)＋監(jiān)理”的傳統(tǒng)模式。隨著社會資本投資項(xiàng)目逐漸增多，以及《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的頒布，傳統(tǒng)模式已不能完全滿足發(fā)展需要。根據(jù)公路建設(shè)實(shí)際和投融資體制改革的要求，《若干意見》提出了三種項(xiàng)目建設(shè)管理模式。一是由具備項(xiàng)目建設(shè)管理能力的項(xiàng)目建設(shè)管理法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)管理全部工作（包括監(jiān)理工作）的“自管模式”。目的是精簡管理層級，提高管理效能，明晰主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)一體化管理。二是改進(jìn)的傳統(tǒng)模式。針對傳統(tǒng)管理模式中，項(xiàng)目法人、監(jiān)理單位等職責(zé)不清的情況，《若干意見》提出要按照監(jiān)理制度的改革要求，在監(jiān)理合同中明確項(xiàng)目法人與監(jiān)理單位的職責(zé)界面，監(jiān)理單位按照合同約定依法履行職責(zé)。三是代建模式。項(xiàng)目建設(shè)管理法人不符合項(xiàng)目建設(shè)管理要求時，應(yīng)選擇符合項(xiàng)目建設(shè)管理要求的代建單位承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)管理工作，并簽訂代建合同。代建單位依據(jù)代建合同開展工作，依法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。代建模式體現(xiàn)了項(xiàng)目管理專業(yè)化的本質(zhì)要求，通過市場機(jī)制優(yōu)化配置建設(shè)管理資源，促進(jìn)人才和技術(shù)合理流動。
《若干意見》強(qiáng)調(diào)了建設(shè)管理模式的確定程序。要求項(xiàng)目法人在向交通運(yùn)輸主管部門報(bào)送設(shè)計(jì)文件時，應(yīng)明確擬采用的建設(shè)管理模式（包括相應(yīng)的監(jiān)理選擇方式）并提交相關(guān)的材料。設(shè)計(jì)文件批復(fù)時要明確項(xiàng)目建設(shè)管理模式，以及建設(shè)管理法人、法人代表及項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人等。采用代建模式的，應(yīng)明確代建單位及主要負(fù)責(zé)人等。項(xiàng)目建設(shè)管理模式、項(xiàng)目建設(shè)管理法人等變更時，應(yīng)報(bào)原審批設(shè)計(jì)文件的交通運(yùn)輸主管部門備案。
為進(jìn)一步激發(fā)社會資本活力，《若干意見》提出鼓勵各地進(jìn)一步探索政府和社會資本合作（PPP）模式等新的投融資模式下的其他有效建設(shè)管理模式。在工程承包模式上，《若干意見》提出要逐步推行設(shè)計(jì)施工總承包方式。設(shè)計(jì)施工總承包能夠有效整合設(shè)計(jì)和施工資源，提高管理效率，各地可以結(jié)合實(shí)際情況逐步推廣。
建立健全統(tǒng)一開放的公路建設(shè)市場體系
黨的十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)的一個重要前提就是市場必須是法治的、規(guī)范的，市場主體必須是誠信、有活力的。目前，我國公路建設(shè)市場中存在的突出問題正是一些市場主體缺乏誠信和契約精神，法治意識淡保為此，《若干意見》提出，要從公路建設(shè)市場信用體系入手，建立全國統(tǒng)一信用管理平臺，加快完善全國統(tǒng)一的從業(yè)單位和從業(yè)人員數(shù)據(jù)庫，發(fā)揮信用信息在市場管理中的基礎(chǔ)性作用。拓展對市場主體的評價工作，建立主要從業(yè)人員信用評價體系。廣泛開展信用評價工作，利用信息化手段，實(shí)現(xiàn)信息共享，加大信用信息應(yīng)用力度，完善守信激勵和失信懲戒機(jī)制，凈化市場環(huán)境，為市場有效配置建設(shè)資源奠定良好基矗
強(qiáng)化政府監(jiān)管 豐富監(jiān)管手段
行政體制改革和行政審批制度改革的不斷推進(jìn)，使政府監(jiān)管面臨著新的形勢，要求項(xiàng)目監(jiān)管方式要從以往的主要依靠前置審批、控制準(zhǔn)入，調(diào)整為強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。同時，隨著投資體制改革不斷深化，社會資本投資項(xiàng)目逐漸增多，監(jiān)管難度增大。為此，《若干意見》對加強(qiáng)政府監(jiān)管提出了明確要求。《若干意見》要求對項(xiàng)目出資人資金到位情況、招標(biāo)投標(biāo)、設(shè)計(jì)審查、工程變更、工程驗(yàn)收等關(guān)鍵環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)管和督查，重點(diǎn)整治招投標(biāo)中的非法干預(yù)、暗箱操作、圍標(biāo)串標(biāo)行為，以及試驗(yàn)數(shù)據(jù)和變更設(shè)計(jì)造假、層層轉(zhuǎn)包和非法分包、虛報(bào)工程量、多計(jì)工程款等違法違規(guī)行為，加強(qiáng)對工人工資支付情況的監(jiān)管。對存在違法違規(guī)行為的參建單位和個人要依法嚴(yán)懲，列入“黑名單”，給予限期不準(zhǔn)參加招標(biāo)投標(biāo)、吊銷資質(zhì)證書、停止執(zhí)業(yè)、吊銷執(zhí)業(yè)證書等相應(yīng)處罰。針對社會資本投資項(xiàng)目，《若干意見》提出要通過特許經(jīng)營協(xié)議明確項(xiàng)目法人的責(zé)任和義務(wù)，要認(rèn)真審核特許經(jīng)營協(xié)議中關(guān)于質(zhì)量、安全、工期、環(huán)保、檢測頻率等內(nèi)容條款，明確項(xiàng)目建設(shè)管理法人的相關(guān)責(zé)任和義務(wù)。重點(diǎn)加強(qiáng)對建設(shè)程序執(zhí)行、建設(shè)資金使用情況、質(zhì)量安全等措施的監(jiān)管，嚴(yán)格技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)規(guī)模和重大技術(shù)方案的審查，提高對工程的檢查和試驗(yàn)檢測頻率。必要時政府可通過招標(biāo)等方式選擇、購買第三方社會機(jī)構(gòu)提供的技術(shù)服務(wù)強(qiáng)化監(jiān)管，豐富監(jiān)管手段，有效發(fā)揮監(jiān)管作用。
法治是國家治理體系現(xiàn)代化的核心，改革要于法有據(jù)?！度舾梢庖姟诽岢鲆皶r清理完善不符合改革發(fā)展的法律法規(guī)，實(shí)現(xiàn)依法建設(shè)、依法管理、依法監(jiān)督。為加快推進(jìn)改革進(jìn)程，《若干意見》還要求，提高思想認(rèn)識，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，積極開展試點(diǎn)，跟蹤試點(diǎn)進(jìn)展情況，及時研究解決試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)的問題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，加以推廣。
