《公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》解讀
2017-10-31
《公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》解讀
日前，交通運輸部發(fā)布了《公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2017年12月1日起施行。為便于交通運輸主管部門、有關(guān)市場主體更好地理解該規(guī)定的相關(guān)內(nèi)容，切實做好貫徹實施工作，現(xiàn)就《規(guī)定》出臺的背景及主要內(nèi)容解讀如下：
一、修訂背景
自1999年以來，交通運輸部在公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理方面先后出臺了3部規(guī)章，分別是1999年《公路工程質(zhì)量管理辦法》（交公路發(fā)〔1999〕90號）、2000年《水運工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》（交通部令2000年第3號）和2005年《公路工程質(zhì)量監(jiān)督規(guī)定》（交通部令2005年第4號)，對加強質(zhì)量監(jiān)管工作發(fā)揮了重要作用。近年來，公路水運工程建設(shè)任務(wù)日益繁重、建設(shè)與管理模式不斷創(chuàng)新，經(jīng)濟社會發(fā)展對質(zhì)量工作的要求越來越高，公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作面臨著轉(zhuǎn)變政府職能和強化事中事后監(jiān)管，以及轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、突出節(jié)能環(huán)保和安全發(fā)展理念的新常態(tài)，質(zhì)量監(jiān)管方式、手段等都要相應(yīng)豐富、完善和調(diào)整，將監(jiān)管工作新經(jīng)驗上升到制度層面，對不合時宜的方式方法作出調(diào)整。此外，目前立法零星化、碎片化的狀況亟待需要改變。因此，有必要對現(xiàn)行的3部規(guī)章進行全面修訂整合，形成新的《規(guī)定》。
二、主要內(nèi)容
《規(guī)定》共五章49條，分別為總則、質(zhì)量管理責任和義務(wù)、監(jiān)督管理、法律責任、附則。主要內(nèi)容是：
一是明確了部與長航局及各級交通運輸主管部門在公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理上的職責分工。在部級層面，《規(guī)定》第四條第一款規(guī)定：“交通運輸部負責全國公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作。”同時根據(jù)中編辦關(guān)于長航局的職責規(guī)定，規(guī)定部長江航務(wù)管理局按照規(guī)定的職責對長江干線航道工程質(zhì)量監(jiān)督管理。在地方層面，《規(guī)定》明確縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門按照規(guī)定的職責負責本行政區(qū)域內(nèi)的公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作?？紤]到當前質(zhì)量監(jiān)督工作實際，根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》中相關(guān)規(guī)定，《規(guī)定》明確，公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理，可以由交通運輸主管部門委托的建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)具體實施。
二是明確了各從業(yè)單位在質(zhì)量管理方面的責任和義務(wù)，切實做到參建單位質(zhì)量管理責任明確，責任可落實、可追究?！兑?guī)定》在要求從業(yè)單位建立健全工程質(zhì)量保證體系，制定質(zhì)量管理制度，強化工程質(zhì)量管理措施，完善工程質(zhì)量目標保障機制的基礎(chǔ)上，設(shè)專章逐條規(guī)定了各單位質(zhì)量管理責任。規(guī)定建設(shè)單位對工程質(zhì)量負管理責任，勘察、設(shè)計單位對勘察、設(shè)計質(zhì)量負責，施工單位對工程施工質(zhì)量負責，監(jiān)理單位對施工質(zhì)量負監(jiān)理責任?！兑?guī)定》還要求勘察、設(shè)計、施工單位應(yīng)當依法、嚴格規(guī)范分包行為，并對各自承擔的工程質(zhì)量負總責，分包單位對分包合同范圍內(nèi)的工程質(zhì)量負責；材料和設(shè)備的供應(yīng)單位應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定和合同約定對其產(chǎn)品或者服務(wù)質(zhì)量負責。
三是細化了公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理的具體環(huán)節(jié)和內(nèi)容?！兑?guī)定》明確了公路水運工程實行質(zhì)量監(jiān)督管理制度及監(jiān)管期限，即質(zhì)量監(jiān)管部門應(yīng)當自建設(shè)單位辦理完成施工許可或者開工備案手續(xù)之日起，至工程竣工驗收完成之日止，依法開展公路水運工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督管理工作。這樣規(guī)定，主要是明確質(zhì)量監(jiān)管部門實施監(jiān)督管理工作的時間界面。建設(shè)單位辦理完成施工許可或者開工備案手續(xù)后，即具備了合法開工的條件，此時質(zhì)量監(jiān)管部門應(yīng)當依法開始對工程建設(shè)質(zhì)量實施監(jiān)管；未辦理施工許可或者開工備案手續(xù)的違法開工工程，有關(guān)部門應(yīng)當依法責令停止施工，質(zhì)量監(jiān)管部門不對其質(zhì)量實施監(jiān)管。工程竣工驗收完成后，建設(shè)期間的質(zhì)量監(jiān)督管理工作任務(wù)結(jié)束，即進入運營維護期，由運營部門對運維階段的質(zhì)量負責。這樣規(guī)定一方面明確了質(zhì)量監(jiān)管部門的監(jiān)管責任期間，督促監(jiān)管人員在該期間內(nèi)嚴格履行監(jiān)管職責；另一方面并不意味著工程完成驗收、交付使用后發(fā)生事故，質(zhì)量監(jiān)管部門就不用承擔責任。如果事故是質(zhì)量監(jiān)管部門在監(jiān)管期間履職不當導(dǎo)致的，仍然要承擔相應(yīng)責任?！兑?guī)定》同時明確了從施工到驗收各環(huán)節(jié)從業(yè)單位特別是建設(shè)單位的質(zhì)量管理以及監(jiān)管部門的檢測檢查義務(wù)，切實落實從業(yè)單位質(zhì)量管理和政府質(zhì)量監(jiān)管責任，保障工程建設(shè)質(zhì)量。
四是強化了對違法人員的信用管理，充分發(fā)揮信用管理在加強公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理中的作用?！兑?guī)定》要求質(zhì)量監(jiān)管部門應(yīng)當完善公路水運工程質(zhì)量信用檔案，健全質(zhì)量信用評價體系，加強對公路水運工程質(zhì)量的信用評價管理，并按規(guī)定將有關(guān)信用信息納入交通運輸和相關(guān)統(tǒng)一信用信息共享平臺；應(yīng)當健全違法違規(guī)信息公開制度，將從業(yè)單位及其人員的失信行為、舉報投訴并被查實的質(zhì)量問題、發(fā)生的質(zhì)量事故、監(jiān)督檢查結(jié)果等情況，依法向社會公開。
三、主要特點
《規(guī)定》在修訂中，注意處理好繼承與創(chuàng)新、公路與水運、監(jiān)督與管理、宏觀指導(dǎo)與微觀措施的關(guān)系，與目前施行的規(guī)定相比，主要有五個方面的修訂，具體如下：
一是整合監(jiān)督管理資源，提高監(jiān)督管理效率。根據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（國務(wù)院令2000年第279號）精神，公路水運工程實行質(zhì)量監(jiān)督管理制度。基于公路和水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理的主體、基本工程建設(shè)程序和工程建設(shè)規(guī)律基本相同的特點，將原公路和水運工程中涉及質(zhì)量監(jiān)督管理的《公路工程質(zhì)量管理辦法》、《公路工程監(jiān)督規(guī)定》和《水運工程監(jiān)督規(guī)定》，以及分散在部先后出臺的工程質(zhì)量監(jiān)督管理文件中的有關(guān)要求，合并修訂為一個規(guī)定，即《公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》。這樣，從頂層設(shè)計就注意避免政出多門、標準不一、方便基層，切實做好質(zhì)量監(jiān)督管理工作。
二是突出質(zhì)量主體和監(jiān)管責任，加強工程質(zhì)量管理。工程質(zhì)量在設(shè)計既定的前提下，其優(yōu)劣水平主要取決于“干”與“管”的水平。加強工程質(zhì)量管理，要全面落實工程質(zhì)量責任。按照“明確責任、落實責任、追究責任”的原則，在明晰工程建設(shè)質(zhì)量責任界定上，進一步強化建設(shè)單位的管理責任，也就是首要責任，勘察、設(shè)計、施工單位的主體責任；在落實質(zhì)量管理的措施上，實行質(zhì)量責任終身制，相關(guān)人員依法在工程合理使用年限內(nèi)承擔質(zhì)量責任。在施工質(zhì)量過程控制上，強調(diào)按規(guī)定施行班組自檢、工序交接檢、專職質(zhì)檢員檢驗的質(zhì)量控制程序，強化施工單位主體責任落實。同時要求公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)，要嚴格依法、科學(xué)、規(guī)范、公正地開展質(zhì)量監(jiān)督管理，質(zhì)量監(jiān)管工作實行項目監(jiān)督責任制，可以明確專人或者設(shè)立工程項目質(zhì)量監(jiān)督組，實施項目質(zhì)量監(jiān)督管理工作。
三是堅持依法監(jiān)管，規(guī)范監(jiān)督管理行為。強化政府對工程質(zhì)量的監(jiān)督管理，加強工程質(zhì)量監(jiān)督隊伍建設(shè)，一是交通運輸主管部門或者其委托的質(zhì)監(jiān)機構(gòu)應(yīng)當制定年度工程質(zhì)量監(jiān)督檢查計劃，確定檢查內(nèi)容、方式、頻次以及有關(guān)要求等。在質(zhì)量監(jiān)督中，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)可以采用隨機抽查、備案核查和專項督查等方式對從業(yè)單位實施監(jiān)督檢查。二是提出了質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)滿足的基本條件，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)履行職能所需經(jīng)費按照國家規(guī)定納入同級財政預(yù)算予以保障。在工程質(zhì)量檢測方面，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)具備相應(yīng)檢測能力的，可以自行對工程質(zhì)量進行檢測，不具備相應(yīng)檢測能力的，可以通過政府購買服務(wù)的方式，委托具備條件的第三方試驗檢測機構(gòu)進行工程質(zhì)量檢測。三是規(guī)定了在履行監(jiān)督檢查職責時，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)有權(quán)依法采取的有效措施。
四是完善工程質(zhì)量評價機制，提升工程質(zhì)量水平。一是理順交工驗收工作。交工驗收工作由建設(shè)單位負責。交工驗收前，建設(shè)單位應(yīng)當組織對工程質(zhì)量是否合格進行檢測，出具交工驗收質(zhì)量檢測報告；設(shè)計單位出具工程設(shè)計符合性評價意見；監(jiān)理單位出具工程質(zhì)量評定（評估）報告。在此基礎(chǔ)上，質(zhì)監(jiān)機構(gòu)組織進行核驗，并出具工程交工核驗意見。二是推行工程質(zhì)量綜合評價?？⒐を炇沼山煌ㄟ\輸主管部門負責。在竣工驗收這個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過工程建設(shè)、設(shè)計、施工和監(jiān)理各方責任主體的自評、相關(guān)方的互評以及通過工程質(zhì)量用戶滿意度調(diào)查評價，形成對建設(shè)項目工程質(zhì)量水平的綜合評價。質(zhì)監(jiān)機構(gòu)在交工核驗意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)以上評價情況和對工程質(zhì)量復(fù)檢情況，出具工程質(zhì)量鑒定報告。充分體現(xiàn)了深化“放管服”改革，切實加強事中、事后監(jiān)督管理的要求。
五是立足宏觀指導(dǎo)，注重問題導(dǎo)向。《規(guī)定》將工程質(zhì)量監(jiān)督管理主體定位是交通運輸行業(yè)主管部門，在修訂思路上，考慮了全國各省情況不同，只是從宏觀上把握法律法規(guī)規(guī)定的職責和工作程序，而質(zhì)量監(jiān)督管理過程中操作層面的具體要求，由各省根據(jù)本省實際情況，制定監(jiān)督管理實施細則。公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理應(yīng)立足法定職責,以技術(shù)標準、規(guī)程為基礎(chǔ)，行政管理和執(zhí)法管理相結(jié)合。根據(jù)《行政處罰法》規(guī)定“國務(wù)院部、委員會制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定”的相關(guān)精神，《規(guī)定》在“法律責任”方面作了較大的修訂。一是明確質(zhì)量監(jiān)督管理的職責，增加了行政執(zhí)法管理的工作要求；二是根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，規(guī)定了當未履行質(zhì)量責任的情況時，對應(yīng)的處罰種類和標準，三是結(jié)合公路水運工程建設(shè)實際，規(guī)范了自由裁量權(quán)，細化了上位法的罰款比例或數(shù)額，有效解決了過去對未履行質(zhì)量管理職責、違反質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定的情況，執(zhí)法難、處罰難的現(xiàn)象。
四、關(guān)于《規(guī)定》的貫徹落實
一要加強《規(guī)定》宣貫。各地交通運輸主管部門、各相關(guān)單位要從質(zhì)量問題是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一個戰(zhàn)略問題，關(guān)系人民群眾切身利益的高度，加強對《規(guī)定》的宣貫學(xué)習(xí)，明確各自的責任、義務(wù)和相關(guān)的行為規(guī)范，確?！兑?guī)定》落地落實。
二要制訂實施細則。各地交通運輸主管部門要按照《規(guī)定》要求，結(jié)合本省實際情況，制訂實施細則，健全完善相關(guān)配套制度措施，全面落實各方主體的工程質(zhì)量責任，加強工程質(zhì)量監(jiān)督管理隊伍建設(shè)，強化政府對工程質(zhì)量的監(jiān)管，不斷提高監(jiān)管水平。
三要完善信用評價體系。各地交通運輸主管部門應(yīng)加快推進公路水運工程質(zhì)量信用評價機制和信用信息管理系統(tǒng)的建設(shè)，將對工程質(zhì)量的評價結(jié)果與質(zhì)量誠信體系、市場監(jiān)管體系相結(jié)合，并實現(xiàn)與部級信用評價和信用信息管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通，加強信息化應(yīng)用和信用信息資源共享，不斷提升公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理水平。
2017年第28號部令《公路水運工程質(zhì)量監(jiān)督管理規(guī)定》(印發(fā)稿).docx
