公路部門與企業(yè)應(yīng)建立起合作伙伴關(guān)系——公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)制體制改革的一點(diǎn)思索
2015-03-05
國家加快公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)步伐，人民生活水平的提高，私家車的增多，人們的生活質(zhì)量正逐步提高，必然對公路提出更高的服務(wù)要求，而公路管理長期以來還是沿襲傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，已不能滿足當(dāng)前公路發(fā)展的需要，如何在利益多元化的格局下統(tǒng)籌處理公路參建各方關(guān)系，作為業(yè)主的公路管理部門如何準(zhǔn)確定位自己的職能，筆者以為，在市場經(jīng)濟(jì)不斷變化和需求個(gè)性化突出的情況下，各級公路管理部門必須緊跟環(huán)境的變化來提高自身的競爭力，在公路建管養(yǎng)中與施工企業(yè)、養(yǎng)護(hù)企業(yè)和服務(wù)企業(yè)建立起良好的伙伴合作關(guān)系，按照市場的規(guī)律做好公路管理的各個(gè)方面的工作，來滿足上級和民眾對公路的需求，并在合作中求得雙贏。在合作伙伴關(guān)系中，公路部門和企業(yè)實(shí)體共同實(shí)施權(quán)利，共同承擔(dān)責(zé)任，聯(lián)合投入資源，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同分享利益，向公眾提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。公路有其特殊性，這種合作不是公共服務(wù)的民營化，也不同于傳統(tǒng)的公共服務(wù)的提供和傳輸機(jī)制，公路部門并沒有完全放棄其執(zhí)行和管制公共服務(wù)的角色，通過制定規(guī)則、監(jiān)督規(guī)則執(zhí)行的方式有效的通過公私伙伴關(guān)系達(dá)成政府與公眾需求目的。
一、公路管理的特殊性和歷史性決定了合作關(guān)系的必然
（一）我國的公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)管理都是政府投資的非經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目，帶有很強(qiáng)的公益性質(zhì)，目前在公路建設(shè)中實(shí)行了項(xiàng)目代建制，使投資發(fā)揮了較好效益，但是在公路養(yǎng)護(hù)一直還是傳統(tǒng)的管理模式，公路部門不但克服不了自身存在的各種矛盾，更難以適應(yīng)即將到來的更加激烈的行業(yè)和外圍企業(yè)競爭，面臨著日益嚴(yán)重的生存和發(fā)展危機(jī)。日常養(yǎng)護(hù)任務(wù)十分繁重，而現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)模式卻存在缺乏活力、隊(duì)伍老齡化、養(yǎng)護(hù)效率不高，公路養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍長期依附公路管理機(jī)構(gòu)、資金靠撥款、用工方式固定單一、競爭機(jī)制不活，公路管理機(jī)構(gòu)既抓生產(chǎn)又抓管理，缺乏規(guī)范的、健康的、活躍的養(yǎng)護(hù)市場體系等一系列問題，而人民群眾對出行條件和道路服務(wù)水平的要求越來越高，這就要求我們公路部門要審時(shí)度勢，強(qiáng)化危機(jī)意識，抓住機(jī)遇，痛下決心，深化改革，轉(zhuǎn)換機(jī)制，掌握主動權(quán)，不失時(shí)機(jī)地?fù)屨拣B(yǎng)護(hù)市場的制高點(diǎn)，確保立于不敗之地。
（二）、公路體制改革和養(yǎng)護(hù)運(yùn)行體制改革探索性改革不完善，制約公路事業(yè)發(fā)展的體制性障礙沒有根本突破，距離市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求尚有很大差距。一是養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位沒有形成獨(dú)立的法人實(shí)體，管養(yǎng)不能真正分離；二是養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)單位的綜合實(shí)力不強(qiáng)，缺乏應(yīng)有的市場應(yīng)變能力和競爭能力；三是各級公路部門的管理職能轉(zhuǎn)變沒有完全到位，缺乏靈活有效的調(diào)控手段；四是人員包袱依然沉重，經(jīng)費(fèi)困難的局面沒有根本好轉(zhuǎn)；五是養(yǎng)路職工的“單位人”觀念根深蒂固，人員流動的渠道不暢。
（三）、公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的時(shí)間跨度大，內(nèi)容多，技術(shù)要求高，專業(yè)種類繁雜，對于管理要求很高，公路部門在事業(yè)單位改革中定位為公益類的事業(yè)單位，這就意味將來很難再招聘勞動型人員，只能以管理為主，那么在公路管理的整個(gè)過程和環(huán)節(jié)公路部門必須尋找合作企業(yè)，來完成項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備、實(shí)施、竣工驗(yàn)收及項(xiàng)目建設(shè)養(yǎng)護(hù)的工期、質(zhì)量、成本和安全管理等全部工作。
二、構(gòu)建集成化的合作伙伴關(guān)系
對共同利益的追求是伙伴合作關(guān)系的主要特征，因此，彼此對共同利益的尊重，圍繞共同利益的協(xié)調(diào)發(fā)展，是建立在彼此高度信任基礎(chǔ)上的伙伴合作關(guān)系的競爭力所在。在合作伙伴關(guān)系理論的指導(dǎo)下，公路部門為實(shí)現(xiàn)建管養(yǎng)目標(biāo)，選擇合作伙伴時(shí)，不能只是以對自己短暫有利作為選擇策略，需要綜合考慮參與各方的不同利益，著眼于彼此間的長期合作，加深彼此的信任，從而建立良好的合作伙伴關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公路健康長遠(yuǎn)發(fā)展，以達(dá)到雙贏甚至多贏。伙伴合作關(guān)系的公路管理模式是以投資項(xiàng)目為載體，基于項(xiàng)目信息共享，為達(dá)到項(xiàng)目最優(yōu)完成效果和項(xiàng)目參與各方共贏的結(jié)果而才去的一種對工程項(xiàng)目的所有參與方協(xié)同集成化的管理模式，這種管理模式既強(qiáng)調(diào)公路項(xiàng)目管理部門內(nèi)部各部門的集成化管理，也強(qiáng)調(diào)外部各參與方代建單位、設(shè)計(jì)單位、總承包商之間的集成化管理，通過信息共享和戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系，提高管理效益。
三、合作伙伴關(guān)系下要做好幾個(gè)方面的工作
（一）各方部門觀念的變革
1、盛市公路管理部門
我們現(xiàn)在就要思考將來誰來養(yǎng)公路，我們?nèi)绾巫岎B(yǎng)護(hù)市場正?；?，只有真正跳出傳統(tǒng)的角度去思考未來，也許我們的思維和出發(fā)點(diǎn)才會真的是為了養(yǎng)好公路。
（1）省廳、省局要在宏觀上做好新形勢下養(yǎng)護(hù)管理體制和機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)。做好行業(yè)相關(guān)法規(guī)和制度的修訂，在對合作的形勢、職能的界定、投資方式、合同制定、市場準(zhǔn)入、風(fēng)險(xiǎn)與收益的分配形式以及公路養(yǎng)護(hù)效果評估和責(zé)任等方面制定權(quán)威性剛領(lǐng)性的制度。
（2）重點(diǎn)要在完成養(yǎng)護(hù)目標(biāo)的前提下，建立起相應(yīng)的監(jiān)督提高機(jī)制，規(guī)范養(yǎng)護(hù)各方，建立起真正的合作，讓每一分公路資金都真正的為社會公眾服務(wù)。
（3）在健全的監(jiān)督體制下，建立起公平的養(yǎng)護(hù)管理績效評估體系。省一級的公路部門制定市場化的規(guī)則、建設(shè)監(jiān)督體系、掌握宏觀調(diào)控等大的、決策性的、前置性的政策的制定和檢查。市、縣公路管理部門要實(shí)行身份、職能的轉(zhuǎn)變，市、縣公路管理部門以后就是要當(dāng)好業(yè)主，組織好各項(xiàng)管理活動，重點(diǎn)抓好項(xiàng)目前期階段的控制，公路設(shè)計(jì)和養(yǎng)護(hù)通過市場招投標(biāo)確定，選擇設(shè)計(jì)總體管理能力強(qiáng)和項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富的代建單位，抓好項(xiàng)目管理,養(yǎng)好公路，保障暢通是公路管理部門的基本職責(zé)。
（4）盛市公路管理部門要實(shí)現(xiàn)從直接參與和管理的模式向服務(wù)性模式的轉(zhuǎn)變。省市級公路部門要開始轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)行了一系列公路治理創(chuàng)新，主要做好政策和規(guī)劃的把關(guān)，在求同存異的基礎(chǔ)上確立公路管理目標(biāo)，市場的事情就應(yīng)該交給企業(yè)去做。
（5）只要涉及到公路技術(shù)和生產(chǎn)方面業(yè)務(wù)，都是由企業(yè)或公司來完成。公路養(yǎng)護(hù)中的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、監(jiān)理和施工，公路路面的技術(shù)管理、信息收集、發(fā)布和養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)等業(yè)務(wù)都由企業(yè)（公司）完成。
2、基層公路管理機(jī)構(gòu)不再設(shè)專門的養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍，逐步轉(zhuǎn)向服務(wù)和應(yīng)急職能。
（1）基層公路管理部門要明白，伙伴關(guān)系的建立不是減少而是增加約束和管制，要克服以包代管，以包了事，而應(yīng)該建立起有別于現(xiàn)有體制下的管理模式，要在完善招投標(biāo)制度、合同制度、監(jiān)督制度上下功夫，要在預(yù)防、監(jiān)督、糾正、損害企業(yè)不作為的應(yīng)急糾偏機(jī)制上下功夫，要在明確的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)，明確的評定標(biāo)準(zhǔn)，清晰的合同條款，約束企業(yè)行為。并應(yīng)在合同條件下，充分發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)造精神和意愿，學(xué)習(xí)和引進(jìn)企業(yè)先進(jìn)的管理理念、機(jī)制、技術(shù)與方法等，促進(jìn)公路管理水平提高，實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步和提高。
（2）所有養(yǎng)護(hù)作業(yè)和路面狀況檢測，均通過招標(biāo)委托承包商或?qū)ｉT的技術(shù)公司完成，基層要發(fā)展自己的一級承包商。招標(biāo)和評標(biāo)的具體工作由一級承包商按照國家規(guī)定的程序辦理，一級承包商在招投標(biāo)過程中接受業(yè)主委托全權(quán)代理。養(yǎng)護(hù)及施工作業(yè)既可承包給私人企業(yè)，也可承包給國企，還可由私人企業(yè)與國企的合資企業(yè)完成。一級承包商必須具備國家規(guī)定的資質(zhì)要求，必須提高自己對公路建設(shè)尤其是養(yǎng)護(hù)工程的熟悉和工作實(shí)力，以增強(qiáng)業(yè)主對一級承包商的認(rèn)可，同時(shí)更要通過嚴(yán)格的契約和合理的機(jī)制，盡力維護(hù)好與下游企業(yè)良好的合作關(guān)系，在此基礎(chǔ)上，與業(yè)主建立更加廣泛的合作。
（二）建立起良好的市場環(huán)境。
培育公開、平等的養(yǎng)護(hù)市常各地在公路養(yǎng)護(hù)機(jī)制和體制方面做了很多有益的嘗試，但這些改革都只是從內(nèi)部進(jìn)行的改革，恐怕只能算改善以往的管理，都是不徹底的,而且彼此關(guān)系是不對等的，養(yǎng)護(hù)市場化還有較長的路走，消化或者改革現(xiàn)有的養(yǎng)護(hù)工人后，市場化是必然的，我們目前就應(yīng)該為養(yǎng)護(hù)市場化準(zhǔn)備條件。
（1）省級公路部門只負(fù)責(zé)制定公路養(yǎng)護(hù)市場規(guī)則，市級公路部門復(fù)責(zé)公路養(yǎng)護(hù)市場的具體管理。市局要培育市場，建立合作共贏的市場環(huán)境，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)毓操Y源交易中心的合作，加強(qiáng)對私人企業(yè)的管理，收集、保存有公路施工承包商各方面的記錄，包括詳細(xì)的財(cái)務(wù)狀況、以往完成的工程情況、目前及今后可能承擔(dān)的工程合同類型和大小等，并且不斷更新，建立公平且有利于公路工作的市場競爭環(huán)境。
（2）要在完善市場條件下，采用招投標(biāo)制度、合同管理制度、監(jiān)理制度等。公路部門在健全代建制的基礎(chǔ)上，在招投標(biāo)制、合同制、監(jiān)理制方面也要建立起與公路養(yǎng)護(hù)工作相適應(yīng)的工作制度，來預(yù)防、監(jiān)管、糾正損害公共利益的行為。
（3）改革養(yǎng)護(hù)工程的建設(shè)管理模式，建立養(yǎng)護(hù)工程考核指標(biāo)
公路養(yǎng)護(hù)工程與公路新建、擴(kuò)建不同，他的性質(zhì)是修復(fù)和恢復(fù)公路性能，有他的獨(dú)特性，今后的公路設(shè)計(jì)和建設(shè)，要根據(jù)資金額和工程規(guī)模確定招投標(biāo)方式，而且由于公路的特殊性和不可預(yù)見性，公路養(yǎng)護(hù)工程需要及時(shí)養(yǎng)護(hù)，但所有的程序都要時(shí)間，隱患和不安全因素隨時(shí)會有重大事件發(fā)生。因此，省級公路部門應(yīng)在制定公路計(jì)劃時(shí)就要有所考慮，不應(yīng)該單純的下達(dá)公路大中修具體指標(biāo)，而應(yīng)把這項(xiàng)指標(biāo)納入養(yǎng)護(hù)生產(chǎn)考核，不應(yīng)割裂開，每年下達(dá)公路中修里程和計(jì)劃經(jīng)費(fèi)，并有相應(yīng)考核指標(biāo)和要求，縣區(qū)公路部門自己按程序和要求在日常養(yǎng)護(hù)中自我安排生產(chǎn)，保證公路安全暢通。
（4）對于集中的公路大中修實(shí)行工程招投標(biāo)制度。除應(yīng)急與搶險(xiǎn)工程外，所有養(yǎng)護(hù)工程按照投資金額大小分類招標(biāo)，結(jié)合公路養(yǎng)護(hù)工程的零星、分散、時(shí)間長、反復(fù)等特性，以邀請招標(biāo)為主。公路部門就應(yīng)該與合作伙伴在上一年度或者至少在雨季前，完成根據(jù)上條的預(yù)安排完成合法招投標(biāo)手續(xù)，第一類是100萬人民幣及以上的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目必須由市公路局根據(jù)招投標(biāo)代理建議的名單和掌握的承包商信息，最后確定邀請投標(biāo)的公司名單。第二類是10萬人民幣以上、100萬人民幣以下的項(xiàng)目，這類項(xiàng)目由縣、區(qū)公路局根據(jù)招投標(biāo)代理建議的名單和掌握的承包商信息，最后確定邀請投標(biāo)的公司名單。第三類是10萬人民幣以下的項(xiàng)目由縣、區(qū)公路局管理科室批準(zhǔn)后實(shí)施。這就要求公路養(yǎng)護(hù)管理基礎(chǔ)工作要到位，在公路路況信息、養(yǎng)護(hù)對策、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃、養(yǎng)護(hù)中長期規(guī)劃、潛在的投標(biāo)企業(yè)信息等都要掌握，公路管理能力和水平都要提高，才能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。所有工程項(xiàng)目都要簽訂經(jīng)濟(jì)合同，在工程實(shí)施階段實(shí)行工程監(jiān)理，對工程項(xiàng)目的工期、成本、質(zhì)量、安全實(shí)行全方位管理。
（5）加強(qiáng)公路資金和計(jì)劃的管理，保證足夠的資源和資金能力來完成各項(xiàng)公路管理目標(biāo)，用好公路資金，提高公路養(yǎng)護(hù)資金使用效率，實(shí)現(xiàn)合作雙方利益最大化。
（三）建立起良好的配套機(jī)制。
1、改革養(yǎng)路費(fèi)計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)的制定、撥付和考核方式
（1）盛市級公路管理部門應(yīng)建立起養(yǎng)護(hù)計(jì)劃預(yù)算化管理機(jī)制，建立健全的審批及考核制度，建立起合同計(jì)量支付模式，防止基層與企業(yè)合伙侵占公路資金。預(yù)算經(jīng)費(fèi)分省級直管和市級直管，即由上一級公路主管部門直接撥付給縣級公路管理部門，減少中間環(huán)節(jié)，盤活養(yǎng)護(hù)資金，提高資金效益。
（2）市級公路部門對于日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，實(shí)現(xiàn)分塊管理。除滿足人員工資需要外，分成日常性養(yǎng)護(hù)保潔、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)、公路附屬設(shè)施養(yǎng)護(hù)、應(yīng)急性養(yǎng)護(hù)、機(jī)動養(yǎng)護(hù)五個(gè)部分。縣區(qū)公路部門每年安排15-20%年養(yǎng)護(hù)計(jì)劃用于公路預(yù)防性養(yǎng)護(hù)，每年安排20-25%年養(yǎng)護(hù)計(jì)劃用于公路孝中修，解決較大的路面病害的修復(fù)，剩下的就用于提高和恢復(fù)路面性能。當(dāng)然，要保證壞路基本的通行安全和能力，等這條路壞到一定程度，就應(yīng)該重新大修，提高或者延長它的使用壽命。
（3）對于公路大中修計(jì)劃，分成兩塊，五年內(nèi)中長期計(jì)劃和年度計(jì)劃。省級公路部門在根據(jù)公路的使用壽命和特點(diǎn)，制定好五年內(nèi)中長期計(jì)劃指導(dǎo)市級公路部門安排公路生產(chǎn)計(jì)劃和指標(biāo)，每年的公路大修計(jì)劃在市級公路部門控制，由其根據(jù)全局工作時(shí)間統(tǒng)籌安排，每年的公路中修計(jì)劃由縣區(qū)公路部門安排，上級只考核他的公路中修的數(shù)量和質(zhì)量，這樣便于縣區(qū)公路部門及時(shí)安排生產(chǎn)，及時(shí)養(yǎng)護(hù)，保證公路的安全暢通。
2、培訓(xùn)現(xiàn)有人員轉(zhuǎn)崗，消化現(xiàn)有人員?；鶎訂挝恢鸩睫D(zhuǎn)為公益行管理事業(yè)單位，重點(diǎn)在公路養(yǎng)護(hù)的管理，要在人員、資金、技術(shù)等管理方面作為準(zhǔn)備，建立起能適應(yīng)市場條件下的人事管理系統(tǒng)，保證實(shí)現(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)目標(biāo)。
（四）要增大在公路養(yǎng)護(hù)和信息化建設(shè)的資金投入力度。
隨著科技和信息化建設(shè)的發(fā)展，人力資源成本的擴(kuò)大，未來打不起人海戰(zhàn)術(shù)，公路部門很多工作一定要實(shí)現(xiàn)信息化管理。我們目前就要對路網(wǎng)信息平臺建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃和設(shè)計(jì)，要全面加強(qiáng)信息科技建設(shè)，打造數(shù)字公路和智慧公路，充分利用好現(xiàn)有的公路業(yè)務(wù)管理平臺系統(tǒng)，實(shí)施好路網(wǎng)中心和監(jiān)測點(diǎn)等項(xiàng)目建設(shè)，開發(fā)利用好采集到的監(jiān)測數(shù)據(jù)，今后要達(dá)到“同設(shè)計(jì)、同施工、同驗(yàn)收”，這不只是一個(gè)投入的問題，我們管理者還要學(xué)習(xí)、應(yīng)用、進(jìn)行改善、維護(hù)和管理。才能適應(yīng)發(fā)展趨勢的需要。
從總體上講，今后的公路不再是以數(shù)量的增長為目標(biāo)，而是在堅(jiān)持以人為本和高度環(huán)保的發(fā)展理念下，通過在公路管理的各個(gè)環(huán)節(jié)引入市場機(jī)制，通過全面普及和使用現(xiàn)代公路管理技術(shù)，充分發(fā)揮現(xiàn)有公路的使用效率，使公路更好地服務(wù)于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們出行要求和環(huán)保需要，這是公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，公路部門要強(qiáng)大自己的隊(duì)伍和能力，我們只有真正做好管理和服務(wù)，現(xiàn)在就要與公路養(yǎng)護(hù)企業(yè)、施工企業(yè)、服務(wù)企業(yè)建立起平等、友好的伙伴關(guān)系，共同發(fā)展，共同進(jìn)步，未來的公路事業(yè)之路才能越走越寬廣。
