履職到位才能盡職免責
2015-03-09
今年全國兩會，全國政協(xié)委員、交通運輸部安全與質量監(jiān)督管理司司長成平的提案，直指生產安全事故調查處理中的法律法規(guī)不足，建議改進事故調查機制，建立盡職免責制度，不斷推進調查程序法定化和方法標準化。
近日發(fā)布的《交通運輸部關于推進交通運輸安全體系建設的意見》中提出，各級交通運輸管理部門和交通運輸企業(yè)，要規(guī)范履職行為，研究建立考核評價、盡職免責機制。早在2012年年底，國家安全生產監(jiān)督管理總局出臺的《關于進一步深化安全生產行政執(zhí)法工作的意見》中也提出，堅持權責一致、有錯必糾和依法履職、盡職免責相結合，明確對已經按照年度執(zhí)法工作計劃、現場檢查方案和法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的方式、程序履行安全監(jiān)管監(jiān)察職責的，依法免予追究執(zhí)法責任。
那么，如何才能做到制度規(guī)范、程序完善、盡職有痕，促使交通運輸有關人員“履職到位”，從而實現“盡職免責”，本報特別采訪了相關法律專家。
科學嚴謹依法依規(guī)實事求是注重實效
●近年來，時有負責交通運輸行政管理的領導和干部因為生產安全事故受到處罰的情況發(fā)生，重者被追究刑事責任，輕者被追究黨紀政紀責任。這使得大家對“安全”產生恐懼心理，較為典型的話題就是“干到什么程度才能免責”。交通運輸部管理干部學院法學教授張柱庭表示，答案應當是：在新《安全生產法》科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效原則下的“盡職免責”。
張柱庭結合新《安全生產法》進行了具體分析。他說，新《安全生產法》第八十三條規(guī)定：事故調查處理應當按照科學嚴謹、依法依規(guī)、實事求是、注重實效的原則，及時、準確地查清事故原因，查明事故性質和責任，總結事故教訓，提出整改措施，并對事故責任者提出處理意見。這一條文與老《安全生產法》相關條款相比，主要有幾個變化：
一是新增加了事故調查處理“科學嚴謹”原則。過去的“尊重科學”主要是強調了事故處理中對科學的態(tài)度，但是否必須按照科學要求處理并無要求。由于法律層面的要求水平低，這就導致出現事故處理中“尊重科學”不具有“剛性”要求，出現了事故處理因果關系認定中生拉硬扯的現象?！笆鹿侍幚砜偟糜腥素撠煛本褪瞧浔厝划a物。“事故處理總得有人負責”是指只要發(fā)生生產安全事故，不論什么情況，不管有無關聯(lián)性，總得找?guī)讉€人處理，其本質就是不講科學?，F在的“科學嚴謹”不只是“尊重”，而是應當必須執(zhí)行的原則，因此，“事故處理總得有人負責”應當摒棄。
二是新增加了事故調查處理“依法依規(guī)”原則。老《安全生產法》沒有規(guī)定事故處理“依法依規(guī)”原則，2007年出臺的《生產安全事故報告和調查處理條例》中才出現了“對事故責任者依法追究責任”。實際執(zhí)行中，一方面，由于老《安全生產法》中沒有“依法”的要求，《生產安全事故報告和調查處理條例》職能是“依規(guī)”，等級偏低；另一方面，《生產安全事故報告和調查處理條例》中“對事故責任者依法追究責任”，實際上沒有解決違反行為模式認定的“依規(guī)”，只是追究責任的“依法”。這相當于“罪名不定，直接判刑”。因此說，“事故處理總得有人負責”是違反刑事、行政責任追究“過錯問責”的法治原則的。增加事故調查處理“依法依規(guī)”的原則，將對今后事故處理產生重大影響。
新《安全生產法》中規(guī)定：負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的工作人員，有下列行為之一的，給予降級或者撤職的處分；構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任：對不符合法定安全生產條件的涉及安全生產的事項予以批準或者驗收通過的；發(fā)現未依法取得批準、驗收的單位擅自從事有關活動或者接到舉報后不予取締或者不依法予以處理的；對已經依法取得批準的單位不履行監(jiān)督管理職責，發(fā)現其不再具備安全生產條件而不撤銷原批準或者發(fā)現安全生產違法行為不予查處的；在監(jiān)督檢查中發(fā)現重大事故隱患，不依法及時處理的。
這里行政監(jiān)管工作人員瀆職行為明確為四種類型，處分為降級或者撤職，構成犯罪的依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。新《安全生產法》明確規(guī)定：負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的工作人員有前款規(guī)定以外的濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊行為的，依法給予處分；構成犯罪的，依照刑法有關規(guī)定追究刑事責任。這一規(guī)定無論是從認定行為還是從追究責任角度看，是實行“過錯問責”的，不是“無過錯問責”。
張柱庭認為，實行“過錯問責”，放棄“無過錯問責”，就應當實行“盡職免責”，即：負有安全生產監(jiān)督管理職責的部門的工作人員依法依規(guī)全面履行了安全監(jiān)管職責，即使發(fā)生事故也不追究其法律責任。不過，要允許對領導干部保留“無過錯問責”。因為按照中央《關于實行黨政領導干部問責的暫行規(guī)定》，在較短時間內連續(xù)發(fā)生重大事故、事件、案件，造成重大損失或者惡劣影響的，要對黨政領導干部實行問責。這里的“問責”是“無過錯問責”。允許對領導干部保留“無過錯問責”，這與國際上通行的“業(yè)務類”干部“過錯處分”，政務類干部“無過錯處分”的精神是一致的。因為政務類干部往往是人民依法選舉產生的，因此，要對“社會安全事故”承擔政治風險。
三是新增加了事故調查處理“注重實效”原則。老《安全生產法》中沒有規(guī)定事故處理的“注重實效”，這導致了事故處理“就事論事”，有的事故發(fā)生后，處理一批干部“就事了事”，部分被處理的干部認為冤枉，有責任未被處理的干部則“漏網”，這些問題積累后形成“誰新提拔誰管安全”、“遇到安全躲著走”的現象，不能真正吸取教訓。根據習近平總書記提出的“一廠出事故、萬廠受教育，一地有隱患、全國受警示”的要求，新《安全生產法》增加“注重實效”的原則。事故的調查處理要真正做到“一與萬”、“一地和全國”的關系，必須擯棄“事故處理總得有人負責”的思維，回到“過錯問責”上，才能真正實現“注重實效”。
職責法定執(zhí)法有據履職留痕
●交通運輸部科學研究院交通發(fā)展研究中心政策法規(guī)部副主任李燕霞認為，交通運輸行政主管部門應當強化頂層設計，堅持實事求是，遵循“明晰職責、權責相當”的管理原則，制定出臺本部門依法履職、盡職免責相關規(guī)定。各級交通運輸行政執(zhí)法機構應全面推行痕跡化監(jiān)管，確保交通運輸行政執(zhí)法全過程留痕備查；規(guī)范制作執(zhí)法文書；及時移交移送相關材料。
在實際操作中，如何才能實現”依法履職、盡職到位“，從而實現“盡職免責”。李燕霞表示，重點在于，要嚴格按照法定職責和法定程序履行職責。
職權法定是盡職免責制度的基本前提。李艷霞說，因此，在立法中應當明確分清責任主體，盡可能量化責任等級，細化安全監(jiān)管主體的相關義務、履職標準以及履職方式。通過建立完善盡職免責法律制度，可以營造“在崗就要盡職，履職必須到位，盡職可以免責”的良好法治氛圍，建立起安全生產長效機制。
如何最大限度地調動執(zhí)法人員工作積極性，化解在履行職責過程中的風險？李燕霞認為，交通運輸行政主管部門應當強化頂層設計，堅持實事求是，遵循“明晰職責、權責相當”的管理原則，制定出臺本部門依法履職、盡職免責相關規(guī)定。各級交通運輸行政執(zhí)法機構應當做到：
一是全面推行痕跡化監(jiān)管，確保交通運輸行政執(zhí)法全過程留痕備查?，F場檢查要留有記錄，每一次執(zhí)行執(zhí)法任務，都應當認真填寫《現場檢查記錄表》，按照規(guī)定的檢查流程，詳細記錄檢查情況以及發(fā)現的問題，檢查結束應當有結論?！冬F場檢查記錄表》制作完成后要交由當事人簽字確認。執(zhí)法人員在現場采用筆記本電腦填寫的檢查記錄、制作的執(zhí)法文書和錄音、照片、錄像等視聽資料可以通過網絡實時提交至后臺服務器保存，提高執(zhí)法痕跡化監(jiān)管的效率。
二是規(guī)范制作執(zhí)法文書。對安全檢查中發(fā)現的違法問題，應按交通運輸部《交通執(zhí)法文書制作規(guī)范》和《交通運輸行政處罰規(guī)范》的要求，規(guī)范制作《交通運輸違法行為立案審批表》、《現場檢查（勘驗）筆錄》或《調查詢問筆錄》等執(zhí)法文書，做到文書內容齊全、格式規(guī)范、表述準確。
三是及時移交移送相關材料。對于違反法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，應當給予交通運輸行政處罰的案件，屬于本機關管轄的，交通運輸執(zhí)法機構應當在終結調查后，將調查取證過程中收集、制作的各類證據材料和相關資料，包括書證、物證、現場檢查（勘驗）筆錄、調查詢問筆錄、違法行為調查終結報告等，按照規(guī)定送本機關處罰案件審查部門審查。對于不屬于交通運輸行政主管部門管轄的案件，應當按照有關要求和時限移送有管轄權的機關處理。交通運輸執(zhí)法機構在移交移送材料時應當列明移交移送清單備查。
