專家呼吁盡快制定《綜合運輸促進法》
2015-03-13
本網訊大部制下綜合交通運輸體制機制進一步完善與綜合交通運輸立法的深度協調、統(tǒng)一，是促進各運輸方式融合發(fā)展，使綜合交通運輸方式之間達到無縫銜接并發(fā)揮最大優(yōu)勢的重要保障。
2014年12月30日，交通運輸部發(fā)布了《關于全面深化交通運輸改革的意見》，其中多次提到綜合交通運輸的改革。綜合運輸的改革之所以得到如此多的重視，是2008年3月以來國務院進行大部制改革，以適應我國當前經濟、社會發(fā)展需求的必然結果。
綜合交通運輸強調的是各種運輸方式之間的無縫銜接。大部制下的工作運行機制和協調機制是促進各種運輸方式融合發(fā)展必不可少的保障措施，而綜合交通運輸立法的融合、統(tǒng)一也是促進各種運輸方式融合發(fā)展的重要制度保障。從建國初期到現在，隨著我國經濟的發(fā)展，五種運輸方式基本形成了具有龍頭法的相對獨立法律體系。但是，由于以前不同運輸方式的主管部門不同，形成了不同運輸方式立法之間發(fā)展的不平衡，以及立法內容等方面的相互割裂，在一定程度上阻礙了各種運輸方式的融合發(fā)展。鑒于此，筆者僅從有利于促進我國各種運輸方式融合發(fā)展的角度，提出今后綜合交通運輸法規(guī)的立改廢釋工作中應關注的幾個方面：
盡快制定促進綜合運輸融合發(fā)展的統(tǒng)領性立法。2008年和2013年中國民航局和國家鐵路局先后劃歸交通運輸部管理，實現了“大交通”的管理模式。這就需要我們真正從“大交通”的視角和國家整體利益方面，統(tǒng)籌協調規(guī)劃綜合運輸的統(tǒng)領性立法——《綜合運輸促進法》。這是各種運輸方式無縫銜接的根本性保障。
完善對多式聯運的立法。多式聯運本身作為一種新的運輸組織方式，其組織模式與單一運輸方式不同，活動的范圍超出了現有運輸方式范圍，當事人之間關系更為復雜。但是，多式聯運方式的發(fā)展對促進綜合交通運輸的融合發(fā)展至關重要。而我國《合同法》運輸合同一章和《海商法》第四章第八節(jié)對多式聯運合同的規(guī)定過于簡單?，F有各單一運輸方式法律規(guī)范又難以有效調整多式聯運活動。因此我國需要針對此種新型運輸方式立法。在立法模式上，一種選擇是制定《多式聯運條例》，其內容包括明確界定多式聯運經營的內涵，確立統(tǒng)一運輸組織標準規(guī)范以及安全監(jiān)管、環(huán)境保護等方面的問題。另一種選擇是用法律修訂、法律解釋的方式補充完善現有《合同法》和《海商法》有關章節(jié)的內容。就目前而言，第二種選擇比較可行。
統(tǒng)一規(guī)范各種運輸方式使用的運輸單證或者電子運輸記錄。在貨物運輸中，各運輸方式的運輸單證種類很多，包括海運提單（OceanBillofLading）、海運單（SeaWaybill）、航空運單（AirWaybill）、鐵路運單（RailWaybill）、貨物承運收據（CargoReceipt）和多式聯運單證（MTD）等。不同運輸單證記載事項不同，功能不盡相同，比如，提單具有海上貨物運輸合同證明、貨物收據、提貨憑證和貨物所有權憑證的功能，而海運單、運單不具有所有權憑證功能，不能據以提貨。運輸單證的不同，一定程度上阻礙了綜合運輸的發(fā)展，在綜合運輸立法中應加以通盤設計。值得注意的是，2008年通過的《聯合國全程或部分海上國際貨物運輸合同公約》（即《鹿特丹規(guī)則》）第八章專門規(guī)定了“運輸單證或者電子運輸記錄”，尤其是對電子運輸記錄的規(guī)定力求盡可能體現未來行業(yè)的發(fā)展趨勢，為國際貿易和運輸的無紙化奠定基矗同時，我建議出臺《貨物綜合運輸單證或者電子運輸記錄管理規(guī)定》，對不同運輸方式單證或電子運輸記錄的銜接、效力、責任劃分等作出規(guī)定。
對綜合交通運輸共同涉及的一些關鍵要素制定統(tǒng)一的標準或定義。例如，集裝箱的使用促進了門到門運輸，公路、鐵路、水路都會運輸集裝箱貨物。但這三種運輸方式立法中對集裝箱的規(guī)定不統(tǒng)一，給集裝箱運輸帶來了諸多問題。因此，集裝箱的標準化至關重要。又如，不同運輸方式立法不僅對“危險貨物”范圍的界定（危險品清單）不同，而且管理、識別等標準也不能統(tǒng)一。對于“放射性物品”，主要是安全監(jiān)管不統(tǒng)一。這一問題產生的根源在于國務院2009年出臺的《放射性物品運輸安全管理條例》第4條把放射性物品運輸的安全監(jiān)管工作賦予國務院公安、交通運輸、鐵路、民航等有關主管部門各自負責。各運輸方式主管部門根據該條例也紛紛制定了相應的安全管理規(guī)定。但是，各運輸方式對危險貨物、放射性物品的安全管理仍處在部門分割狀態(tài)，缺少有效銜接。
在各種運輸方式立法中，注意對運輸合同雙方當事人及相關人主要權利義務的協調、統(tǒng)一。比如，目前，國際海上貨物運輸承運人實行不完全的過失責任制，國內沿海、內河運輸實行的是嚴格責任制；國際海上貨物運輸有責任限額，而沿海、內河運輸承運人無責任限額；國際海上貨物運輸的責任限額與鐵路、航空運輸的責任限額不同；除《海商法》第四章對國際海上貨物運輸承運人有責任期間規(guī)定外，調整我國公路、鐵路、內河、航空運輸的國內法律法規(guī)，包括《合同法》、《公路法》、《汽車運輸合同規(guī)則》、《鐵路法》、《鐵路運輸貨物規(guī)程》、《國內水路貨物運輸規(guī)則》和《民用航空法》在內，均沒有關于“責任期間”的規(guī)定。各種運輸方式下合同雙方主要權利義務規(guī)定的不同，造成貨物發(fā)生滅失或損害時，貨主索賠及不同區(qū)段承運人間相互追償時的不便。
總之，大部制下綜合交通運輸體制機制進一步完善與綜合交通運輸立法的深度協調、統(tǒng)一，是促進各運輸方式融合發(fā)展，使綜合交通運輸達到無縫銜接并發(fā)揮最大優(yōu)勢的重要保障。
作者：大連海事大學法學院教授韓立新
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