PPP“造路”業(yè)內(nèi)論道高速公路投資新模式
2015-04-13
[PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金主要通過TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）的方式參與存量資產(chǎn)的投資，以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)]
去年國務(wù)院“43號文”出臺之后，對地方政府的舉債融資做出了比較明確的規(guī)定與限制，在這樣的情況下，PPP作為創(chuàng)新的融資模式成為社會關(guān)注熱點，PPP模式在高速公路建設(shè)領(lǐng)域的應(yīng)用也將是一個新常態(tài)。
4月10日，由第一財經(jīng)、上海溢銀股權(quán)投資基金管理有限公司（下稱“溢銀基金”）聯(lián)合主辦，中國交通報協(xié)辦的“第一財經(jīng)中國經(jīng)濟論壇高速公路產(chǎn)業(yè)基金及PPP模式應(yīng)用高峰論壇”在上海開壇論道。
PPP模式對接高速公路投資
依據(jù)《國家公路網(wǎng)規(guī)劃》，從2013到2030年的17年間，至少需要2.5萬億元投入國家高速公路網(wǎng)建設(shè)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，傳統(tǒng)高速公路的融資有90%是通過銀行貸款提供的，金融創(chuàng)新領(lǐng)域上涉及非常少。如何降低高速公路管理機構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債率？如何引入社會資本，設(shè)計切合實際的PPP方案？如何發(fā)揮產(chǎn)業(yè)基金的引領(lǐng)作用，推動高速公路行業(yè)PPP模式的落地，是中國高速公路實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的至關(guān)重要的命題。
交通運輸協(xié)會會長、交通部原部長錢永昌對我國公路發(fā)展歷程做了介紹，高速公路每年的投資從上世紀(jì)80年代的兩三億元人民幣(6.2085, 0.0030, 0.05%)到現(xiàn)在每年一萬億元，大家看到也感受到了翻天覆地的變化。未來高速公路的建設(shè)投資需求依舊很大，政府資本和社會資本怎么更好更規(guī)范地結(jié)合在一起去建設(shè)我們的高速公路，是需要我們?nèi)ヌ接懙摹＝ㄗh從“盤活存量、用好增量”這兩個方面考慮。同時，利用高速公路管理機構(gòu)熟悉行業(yè)運營和管理，產(chǎn)業(yè)基金熟悉資本運作和金融創(chuàng)新的特點，實現(xiàn)強強聯(lián)手，達(dá)到1+1>2的效果。
《第一財經(jīng)日報》副總編輯楊燕青在論壇上表示，2014年是中國ＰＰＰ元年，在國內(nèi)的公共事業(yè)建設(shè)中必將扮演重要角色，而高速公路行業(yè)是公共事業(yè)的重要組成部分，在政府性債務(wù)中所占份額較大，加速推廣ＰＰＰ應(yīng)用迫在眉睫。
PPP模式是指政府在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立利益共享、風(fēng)險分擔(dān)的長期合作關(guān)系。這一模式的核心是“風(fēng)險共擔(dān)、利益共享”。
中國財政協(xié)會PPP研究專業(yè)委員會會長賈康在論壇上表示，國家鼓勵推廣PPP模式具有明顯的正面效應(yīng)：從政府角度看，可減少財政支出的壓力，提高財政資金使用效率和政府履職能力。其次，與PPP這樣的機制創(chuàng)新相對應(yīng)，社會公眾可以得到收益和實惠，即從資金使用“以人為本”這樣一個角度表現(xiàn)出來的性價比、綜合績效的提高，實現(xiàn)政府、資本與社會公眾1+1+1>3的綜合效能。此外，高速公路投資大、期限長、收益穩(wěn)定的特點，相對也更容易采用PPP模式。
在實施PPP過程中，會存在一些現(xiàn)金流上的矛盾。賈康表示，一方面有一些路車流量大，比如到北京機場的高速公路，收費站如同一個印鈔機，但并不能去滾動開發(fā)其他的道路建設(shè)。另一方面，算總賬，全國高速公路明顯虧損，有的連年度運營費都不能覆蓋，更不用說還本付息。政府可以在PPP框架里面增加相應(yīng)的補貼，使用者付費加上必要的政府付費，能夠有效引導(dǎo)社會資本的進(jìn)入，政府也可以實現(xiàn)少花錢多辦事。
賈康認(rèn)為，PPP模式，不光政府做事，企業(yè)也要介入進(jìn)來，政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)合在一起，以各自的優(yōu)勢對應(yīng)項目里面的風(fēng)險防控問題；政府統(tǒng)攬全局，手上有政策的設(shè)計權(quán)力，利用政策優(yōu)勢引導(dǎo)和規(guī)范各方的行為；而企業(yè)則要在商言商、通過投資取得相應(yīng)的回報。
產(chǎn)業(yè)基金支持高速公路投資
溢銀基金董事長戴秀琴認(rèn)為，上海已經(jīng)是中國經(jīng)濟中心，也致力于打造金融創(chuàng)新中心，上海在金融政策與金融生態(tài)上已經(jīng)有了扎實基礎(chǔ)，不僅可以利用上海資金運營中心的優(yōu)勢把國內(nèi)金融機構(gòu)里的資金通過基金引入到全國高速公路領(lǐng)域，還可以通過自貿(mào)區(qū)的跨境融資優(yōu)勢，用QFLP的方式把境外的資金引入國內(nèi)的高速公路行業(yè)，所以運用產(chǎn)業(yè)基金在ＰＰＰ模式中的第二個Ｐ（社會資本）作用，加速推進(jìn)參與高速公路PPP項目落地，讓上海具有的資金融通的金融屬性與分布在全國的高速公路資產(chǎn)有機地結(jié)合起來，能夠把上海打造成“國際金融中心”“國際貿(mào)易中心”“國際航運中心”之外的第四個中心——“高速公路基礎(chǔ)資產(chǎn)的運營中心”。
溢銀基金副總監(jiān)張夢蕾認(rèn)為，政府可以將一些職責(zé)交給社會資本，比如政基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的設(shè)計、建設(shè)、運營和維護(hù)，社會資本通過使用者付費或者是必要的政府付費，從中獲得合理的回報。
“高速公路PPP模式的難點更多在于投資資金的籌集、資產(chǎn)評估、收益分配和風(fēng)險控制等方面，而溢銀基金在高速公路產(chǎn)業(yè)投資和融資中一直作為社會資本參與到高速公路建設(shè)運營和管理中，這種模式也和當(dāng)下最熱的PPP模式如出一轍，溢銀基金多年的探索已經(jīng)為高速公路ＰＰＰ模式打下堅實的基礎(chǔ)。
溢銀基金創(chuàng)建于2006年，成立以來就致力于中國高速公路產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展，多年來共發(fā)行了20多只產(chǎn)業(yè)基金投資于各地的高速公路，募集總規(guī)模超過200億元。但是截至目前，產(chǎn)業(yè)基金量占整個高速公路投資總額不到1%。去年10月份，國務(wù)院總理李克強提出鼓勵民間資本發(fā)起產(chǎn)業(yè)投資基金，政府可以通過認(rèn)購基金份額的方式給予支持。
目前溢銀基金主要以社?；?、保險、銀行這類長期投資者作為主要資金募集對象，基金投向良好的高速公路資產(chǎn)并適度參與運營。投資模式上既可以通過受讓公路收費權(quán)來投資，也可以直接對高速公路項目公司進(jìn)行股權(quán)或債權(quán)的投資。期限方面通常以3到7年為主，目前在PPP特許經(jīng)營權(quán)模式下，投資期限將進(jìn)一步延長。投資策略方面更加注重高速公路的資產(chǎn)、收費現(xiàn)金流穩(wěn)定的特征，通過長期持有資金為投資者提供穩(wěn)定的回報。
張夢蕾介紹，PPP模式下產(chǎn)業(yè)基金主要通過TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-移交）的方式參與存量資產(chǎn)的投資，以減輕政府的財政負(fù)擔(dān)。首先，高速公路產(chǎn)業(yè)基金成立項目公司和政府簽署PPP的協(xié)議，政府收到對價款后償還高速公路原有的銀行債務(wù)。項目公司拿到高速公路的收費權(quán)益。之后項目公司在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)高速公路的運營管理，并根據(jù)PPP的協(xié)議收取通行費。最后，特許經(jīng)營期滿后，項目公司將高速公路的收費權(quán)益再移交給政府。此外，產(chǎn)業(yè)基金還可以通過和高速公路運營管理機構(gòu)共同成立項目公司來參與PPP，以BOT、TOT等方式推動高速公路建設(shè)、減輕政府財政壓力。
產(chǎn)業(yè)基金不僅可以直接參與PPP項目，還可以發(fā)揮其杠桿效應(yīng)和募集能力強的優(yōu)勢。根據(jù)高速公路行業(yè)負(fù)債率普遍偏高的特點，溢銀基金在融資結(jié)構(gòu)設(shè)計中，通過為高速公路管理公司注入股權(quán)的方式，有效降低資產(chǎn)負(fù)債率，增加其再融資能力。同時，在國家金融政策逐漸放開的過程中，溢銀基金也不斷探索運用QFLP、自貿(mào)區(qū)跨境貸款等創(chuàng)新融資模式為高速公路管理機構(gòu)提供多樣化的資金來源。
PPP模式還有哪些關(guān)鍵節(jié)點需要打破？
中倫律師事務(wù)所高級合伙人王霽虹認(rèn)為，PPP推進(jìn)過程中我們遇到了一系列與現(xiàn)行法律制度相沖突的問題，包括立項問題、規(guī)劃問題、招投標(biāo)制度問題、政府采購問題、預(yù)算問題等等。由于目前PPP規(guī)范性文件層級太低，無法跟現(xiàn)行的制度相抗衡，政府招標(biāo)時承諾的很多條件在現(xiàn)實中沒辦法得到實現(xiàn)。
王霽虹建議，法律法規(guī)越模糊越混沌的地方越需要向?qū)I(yè)的機構(gòu)進(jìn)行咨詢，此外，中國急需出臺關(guān)于PPP的立法，這樣以確保中國的PPP項目有一個長久健康良性的發(fā)展。
