收費公路條例將有重大調(diào)整擬納入地方債
2015-06-15
記者10日從交通運輸部相關(guān)人士處獲悉，時隔兩年，《收費公路管理條例》修正案即將重新公開征求意見。該條例將出現(xiàn)重大調(diào)整，將現(xiàn)行收取通行費的“政府還貸公路”模式，轉(zhuǎn)為政府發(fā)債修路的“政府債務(wù)性公路”模式。上述人士參與了《收費公路管理條例》的修法工作。隨著地方公路建設(shè)經(jīng)費缺口擴(kuò)大，上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陳憲呼吁，對于各地將高速公路現(xiàn)行收費期限“適當(dāng)延長”的做法，如果要上升為國家政策，必須審慎對待，充分討論和研究，而不宜匆忙付諸實施。
政府債務(wù)性公路
交通運輸部公路科學(xué)研究院公路交通發(fā)展研究中心主任虞明遠(yuǎn)向記者分析說，從收取通行費的“政府還貸公路”模式，轉(zhuǎn)為政府發(fā)債修路的“政府債務(wù)性公路”模式，意味著國家收緊了地方籌集公路建設(shè)資金的渠道。地方債發(fā)債額度有限，還要把有限的額度用于諸多社會公益性事業(yè)，還要接受納入政府全口徑預(yù)算，接受地方人大的審核。
“盡管可能遏制地方政府的修路沖動，控制地方的債務(wù)風(fēng)險”，但虞明遠(yuǎn)說，發(fā)債周期加長后，短期內(nèi)會對公路建設(shè)進(jìn)度造成影響，中長期會對公路建設(shè)速度和規(guī)模造成影響。
2013年5月，《收費公路管理條例》修正案首次公開征求意見，將原條例修改為：“盛自治區(qū)、直轄市人民政府交通運輸主管部門對本行政區(qū)域內(nèi)的政府還貸公路，可以實行統(tǒng)一管理、統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款……”這就是俗稱“統(tǒng)貸統(tǒng)還”的“政府還貸公路”模式。虞明遠(yuǎn)說，未來占主導(dǎo)地位的是“統(tǒng)借統(tǒng)還”的“政府債務(wù)性公路”模式。
具體而言，第一版征求意見稿規(guī)定：“對于政府還貸公路的收費標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)貸款、有償集資款總額、融資成本、償還債務(wù)的期限、當(dāng)?shù)匚飪r指數(shù)、收費年限以及交通流量等因素計算確定。”
出路：交通PPP？
為緩解地方公共交通建設(shè)資金缺口，新版征求意見稿將首次提出政府和社會資本合作（PPP）模式。今年4月，交通運輸部已發(fā)布了《交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP等模式試點方案》。虞明遠(yuǎn)說，PPP模式剛剛啟動，效益好的公路基本建完了，剩下的都是效益不太好的，新增公路的建設(shè)成本很高，光靠廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)區(qū)經(jīng)營收入，對社會資本的吸引力有限。
“雖然有一些成功案例，各地也在積極爭取PPP落地，但PPP推廣起來有一定難度”。虞明遠(yuǎn)建議，為覆蓋投資成本，滿足合理回報，建議地方政府將沿線地塊配套給社會資本開發(fā)，甚至在運營期為其提供財政補貼。
在投資收益方面，2013年版的征求意見稿規(guī)定：“經(jīng)營性公路投資的合理回報率可在上海銀行間同業(yè)拆借利率（Shibor）基礎(chǔ)上通過適當(dāng)上浮的方式確定。具體的上浮幅度在特許經(jīng)營協(xié)議中確定。”但業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這一水平的回報率不足以吸引到社會資本。
虞明遠(yuǎn)進(jìn)一步說，過去政府直接從政策性銀行、商業(yè)銀行獲得貸款，未來是政府引入社會資本后，由社會資本作為投資方從銀行獲得貸款。
收費之爭
2013年版的征求意見稿曾因“適當(dāng)延長收費年限”等“兜底條款”，引發(fā)各界爭議，最終導(dǎo)致《收費公路管理條例》沉積了兩年。上述相關(guān)人士向記者獨家披露，這一條款會在新版征求意見稿中作出調(diào)整。
2013年版的征求意見稿規(guī)定：“經(jīng)營性公路的收費期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部盛自治區(qū)、直轄市的經(jīng)營性公路收費期限，最長不得超過30年。國家實施免費政策給經(jīng)營管理者合法收益造成影響的，可通過適當(dāng)延長收費年限等方式予以補償。”
陳憲分析說，“延時收費”可能有三個主要原因，其一，確實存在收費到期，但貸款或債務(wù)尚未全部收回，需要延時收費；其二，多年的特許收費權(quán)，已經(jīng)形成既得利益集團(tuán)，來自于他們的阻擾和抗拒是不難想見的；其三，對于收費期限到達(dá)后的相關(guān)處置，包括制度安排，公司或機(jī)構(gòu)退出和養(yǎng)護(hù)經(jīng)費收取等，相關(guān)主管部門、收費機(jī)構(gòu)和路橋公司都缺乏思想準(zhǔn)備和政策準(zhǔn)備。
“公平性高于收益性，社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益。”虞明遠(yuǎn)說，對于中西部、欠發(fā)達(dá)地區(qū)的公益性公路，公路投資價值偏低，而且禁止收取通行費，需要中央政府加大投入，或者由地方政府發(fā)債修路。
對于經(jīng)營性公路，虞明遠(yuǎn)說，大方向是通過特許經(jīng)營權(quán)，遏制經(jīng)營方“暴利”，降低過高的回報率，“一旦超出合理回報率，政府就要獲得回報，用于公共事業(yè)，很多國家也是這么做的”。
