“發(fā)債”比“還貸”更適合收費公路
2015-06-17
據報載，《收費公路管理條例》修正案即將重新公開征求意見，該意見將現行收取通行費的“政府還貸公路”模式，轉為政府發(fā)債修路的“政府債務性公路”模式。2013年版的征求意見稿中備受詬病的“適當延長收費年限”等“兜底條款”也將在新版“意見”中作出調整。若此消息屬實，則我們認為，發(fā)債式修路比還貸更適合收費公路。
收費公路在中國公路總里程中占比并不高。截至2013年底，全國收費公路里程15.65萬公里，占公路總里程的3.6%。但收費公路大多是干線公路，在商業(yè)活動和居民出行中扮演的角色不容忽視。按技術等級劃分，收費的高速公路為10.04萬公里，占高速公路通車總里程的96.1%（2013年底）。
公路的修建和運營的成本高昂。為籌集資金，高等級公路的修建主要采用兩種方式，政府貸款修路、資本投資修建并允其特許經營。從里程來看，到2013年底，政府還貸公路9.95萬公里，經營性公路5.70萬公里。高速公路中，政府還貸與經營性的比重為55:45。
政府貸款修路的問題是明顯的，某些地方政府注重短期政績，往往不計成本，沒有車流的路也修了一大堆。2013年，全國收費公路收支整體虧損661億元，中西部和東北一些省市的收費公路收入連當期的支出都彌補不了，更別說償還本金。這些不良資產背后的地方政府債務也備受金融市場關注。
出于化解地方債務問題，中央政府近年開始約束地方政府向銀行借貸的沖動，禁止地方政府再向銀行貸款，允許地方政府以發(fā)行新債券的形式替代原有對銀行的信貸債務。在這種背景下，地方政府新增城市建設和基建投資的融資也轉向債券市嘗以發(fā)債替代銀行信貸。
相較向銀行貸款的間接融資模式，以收費公路為項目主體的債券融資需要向金融市場披露更多的信息，收費公路的投資收益要足夠高才能獲得投資者的認可，并以此籌集到足夠多的資金用來修路。因此發(fā)債修路比還貸修路更能督促地方政府在必要的城市間修路，投資人的認可用市場的力量保證資金的使用效率，可以在較大程度上杜絕無效率收費公路的建設。這在某種程度上也降低了地方政府陷入債務泥潭的可能性。
發(fā)債（及還貸）修路，收費得來的資金足以彌補修建資金后，收費公路當何去何從？社會的呼聲多是取消收費，舊版修正案征求意見稿中的“適當延長收費年限”也飽受批評。但不得不指出，公路即使沒有還債（貸）的壓力，也需要籌集日常維護的費用，靠政府投入不僅會減少公路的供給，也會降低公路的服務質量。同時免費公路會造成公路被過度使用，不利于通行效率。因此，除了城市內的道路以外，城市間高等級公路是否保持收費宜理性看待。
支持高速公路收費并不意味著現有收費公路的經營模式便是全對的。目前中國的收費公路多數帶有公共品的特征，是商業(yè)活動和居民生活必不可少的需求，既然是政府主導，收費就有政府性基金的特征，其收支和經營情況應該有更大的透明度，接受公眾監(jiān)督。但全國范圍和各省市的收費公路經營情況，以前并沒有定期披露，去年才披露了全國層面的經營情況。
另外，收費公路也應該根據收支情況調整公路供給。例如滬寧高速已經處于流量過載，現有公路的收費足以額外新建平行高速分擔車流，緩解擁堵。
