【關注】超限卸載，法治的界限
2015-07-29
治理貨車非法超限運輸，主要目的在于消除其違法行為，從而保護路產路權安全。然而，在超限運輸管理的實踐中，常常看到車輛在運輸途中被公路執(zhí)法人員攔下要求卸載，但是來自車主和司機的阻力相當大，由此而產生的矛盾與糾紛突出。近日，在邯臨（邯鄲—臨西）公路周曲段，一輛涉嫌超限貨車就因故意撞擊并推行治超執(zhí)法車，被當?shù)貦z察機關批捕。
產生這種現(xiàn)象，有諸多原因，但是，不可否認，一些一線執(zhí)法人員沒能正確遵循相關法律法規(guī)原則和規(guī)定、相應執(zhí)法保障條件不到位也是不容忽視的因素。那么，超限貨物為啥卸、啥貨卸、誰來卸，如何解析涉及的諸多問題，依法怎么看，依法怎么辦？
卸載目的是消除違法狀態(tài)
任何行政執(zhí)法的目的都是圍繞保護合法和制止違法而進行的?！豆贩ā芬?guī)定，交通主管部門、公路管理機構負有管理和保護公路的責任，有權檢查、制止各種侵占、損壞公路、公路用地、公路附屬設施及其他違反本法規(guī)定的行為。同時規(guī)定，車輛超限使用汽車渡船或者在公路上擅自超限行駛的，由交通主管部門責令停止違法行為，可以處3萬元以下的罰款。
《公路安全保護條例》規(guī)定，在公路上行駛的車輛，車貨總體的外廓尺寸、軸荷或者總質量超過公路、公路橋梁、公路隧道、汽車渡船限定標準的，由公路管理機構責令改正，可以處3萬元以下的罰款。
以上對違法行為“制止”、“責令停止違法行為”和“責令改正”的規(guī)定，就是實施卸載的法律依據。法律對超限運輸車輛實施卸載的目的是制止違法行為、消除違法狀態(tài)，使超限車輛不再對公路及其設施再次損害。
2004年交通部、公安部與國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合發(fā)布的《關于進一步加強車輛超限超載集中治理工作的通知》對車貨總重限值作出了具體規(guī)定，其中六軸以上車輛的最大限值不能超過55噸。
有媒體報道的個別地方的公路治超執(zhí)法人員對非法超限運輸車輛采取的“只罰款不卸載”的做法，顯然違背了有關法治精神。
卸載范圍是可以解體貨物
所謂“卸載”是指車輛裝載的超限部分貨物，不超限部分貨物不能卸載。這就要求卸載貨物應該是運載可分裝的貨物，其前提是貨物可以解體，所以卸載和分裝都是消除違法狀態(tài)。交通運輸部《公路超限檢測站管理辦法》第二十七條規(guī)定，經檢測認定車輛存在違法超限運輸情形的，公路超限檢測站執(zhí)法人員應當按照以下要求進行處理：（一）對運載可分載貨物的，應當責令當事人采取卸載、分裝等改正措施，消除違法狀態(tài)；對整車運輸鮮活農產品以及易燃、易爆危險品的，按照有關規(guī)定處理；（二）對運載不可解體大件物品且未辦理超限運輸許可手續(xù)的，應當責令當事人停止違法行為，接受調查處理，并告知當事人到有關部門申請辦理超限運輸許可手續(xù)。
不過，根據法律規(guī)定，有幾種情況不采取卸載措施。《公路法》第五十條規(guī)定，“超過公路或者公路橋梁限載標準確需行駛的，必須經縣級以上地方人民政府交通主管部門批準”?？梢?，經批準（許可）的超限運輸車輛可以超限運輸，也就無需卸載。三部委《關于進一步加強車輛超限超載集中治理工作的通知》規(guī)定，“各級交通、公安部門對于整車運輸蔬菜等農產品的車輛要嚴格堅持不扣車、不卸載、不罰款的三不政策”。交通運輸部2009年下發(fā)的《關于進一步加強和規(guī)范治理車輛非法超限運輸工作的通知》明確，整車運送鮮活農產品或油氣等危險化學品的非法超限超載車輛，按有關規(guī)定處理。同時將違法信息抄告所屬道路運輸管理機構按規(guī)定處理。
綜合上述法律及文件，可以概括為：一是可解體貨物擅自超限運輸車輛應該卸載；二是經批準不可解體的大件物品不予以卸載；三是鮮活農產品及油氣等化學危險品可不卸載，但應登記抄告。
卸載原則是自行卸載貨物
超限貨物應該如何卸載？交通部2000年第2號令《超限運輸車輛行駛公路管理規(guī)定》規(guī)定，“應責令承運人自行卸去超限的部分物品，并補辦有關手續(xù)”。交通運輸部《公路超限檢測站管理辦法》規(guī)定，公路超限檢測站應當監(jiān)督當事人對超限運輸車輛采取卸載、分裝等消除違法狀態(tài)的改正措施。交通部等七部委2004年下發(fā)的《關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》明確，實施卸載一般由交通、公安部門的執(zhí)法人員告知車主或者司機自行卸載。
因此，無論是自行卸去貨物，還是監(jiān)督當事人卸載、分裝，都不是執(zhí)法部門直接代為卸載，而是責令或監(jiān)督卸載。其他法律也有明確規(guī)定，《道路交通安全法實施條例》第一百零六條規(guī)定，載貨汽車超過核定載質量的，公安機關交通管理部門依法扣留機動車后，駕駛人應當將超載的貨物卸載，費用由超載機動車的駕駛人或者所有人承擔。
《道路運輸條例》第六十二條規(guī)定，道路運輸管理機構的工作人員在實施道路運輸監(jiān)督檢查過程中，發(fā)現(xiàn)車輛超載行為的，應當立即予以制止，并采取相應措施安排旅客改乘或者強制卸貨。這里的強制卸貨，也可理解為首先強制自行卸貨。不能自行卸貨怎么辦？采取強制措施，只能是扣留車輛至違法狀態(tài)的消除?？梢?，公安交通管理機構和道路運輸管理機構可采取強制卸貨措施，而公路管理機構沒有強制卸載貨物的法律依據，只能“制止”、“責令停止”、“責令改正”或“監(jiān)督”當事人卸載，但對已經扣押或停駛的車輛，拒不執(zhí)行責令卸載決定的，根據《行政強制法》相關規(guī)定，可以采取代履行的強制執(zhí)行行為。需要說明的是，對不履行行政處理決定的才能實施代履行措施。
卸載場地應配備卸載工具
有一位領導在超限檢測站進行明察暗訪時說，我有一臺運輸袋裝水泥的車想卸貨，請問能否卸，往哪兒卸？治超人員指著超限檢測站院內說，經檢測如果超限了，就往卸貨場地卸。這位領導又說，沒有工具怎么卸，貨物雨淋或丟失了怎么辦？能保證完好無損嗎？最后下結論：這個超限站點沒有封閉庫房，不具備檢測治超條件。
公路法律法規(guī)對超限貨物卸載的地點和場所沒有作出規(guī)定，但是部門規(guī)章和規(guī)范性文件對卸貨的地點有明確規(guī)定。交通運輸部《公路超限檢測站管理辦法》第十一條規(guī)定，建設公路超限檢測站，應當根據車輛超限檢測的需要，合理設置檢測、執(zhí)法處理、卸載、停車等車輛超限檢測基本功能區(qū)。七部委《關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》中規(guī)定，要依法設置固定或臨時檢查站點，選擇、配備必要的稱重設備、卸載機具和卸載場地，采取固定檢查與流動巡查相結合的方式，對超限超載車輛進行檢測和卸載。
可見，只有滿足卸載所需要的場地和機具，才能滿足超限檢測站的基本功能和職責。目前，我國超限檢測站，有卸載場地的多，具備卸載設備和工具以及設有卸載貨物庫房的不多。實施卸載需要配備場地和機具，否則難以實施卸載。
然而，截至目前，仍有治超卸貨場沒能按要求配備相應卸載工具，給治超執(zhí)法帶來現(xiàn)實困惑。
卸載貨物免費保管不超過3天
《公路超限檢測站管理辦法》第二十九條第二款規(guī)定，“需要協(xié)助卸載、分裝超限貨物或者保管卸載貨物的，相關收費標準應當按照盛自治區(qū)、直轄市人民政府物價部門核定的標準執(zhí)行。卸載貨物超過保管期限經通知當事人仍不領取的，可以按照有關規(guī)定予以處理?！?br />
七部委《關于在全國開展車輛超限超載治理工作的實施方案》規(guī)定，需要提供協(xié)助卸載和保管貨物的，相關的收費標準由省級價格主管部門核定。此外，各級交通部門可根據卸載貨物的種類為卸載貨物提供不超過3天的免費保管時間。卸載貨物超過保管期限經通知仍不運走的，按規(guī)定變賣，扣除相關費用后，通知當事人領齲逾期不領取的，按照有關規(guī)定上繳財政。
（作者為吉林省松原市公路管理處永安超限檢測站站長）
