公路收費體制的困局與變革方向
2015-08-24
漫畫張建輝
《收費公路管理條例》修訂稿8月20日結(jié)束征求意見。在一個月的征求意見過程中，引發(fā)爭議最大的是“長期收費”。修訂稿提出，政府收費公路中的高速公路不再規(guī)定具體的收費期限，以實際償債期為準，確定收費期限，債務償清后將實行養(yǎng)護管理收費。
從收費期限屆滿必須終止收費到債務償清后收取養(yǎng)護費，高速公路收費或?qū)㈤L期化、制度化。為什么會出現(xiàn)這種變化？長期收費的法理性是否充足？是否涉及重復收費？這些疑問背后，不僅折射出部門立法與公眾立場出發(fā)點的差異，也折射出圍繞收費公路的建設(shè)、運營和養(yǎng)護，由歷史和現(xiàn)實共同結(jié)成的復雜利益格局。不對這些進行梳理，就無法厘清公路的公共屬性與收費體制間的關(guān)聯(lián)，就無法對高速公路收費長期化的是與非做出清晰判定。
現(xiàn)行收費體制的背景與困局
對新版《收費公路管理條例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費的合理性，還包括能否對收費公路的利益格局予以適當調(diào)整。
公路具有公共產(chǎn)品的所有特征，理論上應當由政府財政承擔相應費用。政府財政取之于民，因此公眾從公路的建設(shè)環(huán)節(jié)開始其實已進行了購買，如果公眾在使用公路時需要二次購買，相當于變相加稅。就此而言，公路不應收費。但是，從中國的公路發(fā)展歷程來看，早期公路建設(shè)期間由于政府財政緊張，公路的建設(shè)與運營主要依靠市場融資完成，由此形成的債務關(guān)系必須通過讓公路成為市場主體的方式解決。于是，借錢修路、通過出租公路運營權(quán)還債成為中國公路建設(shè)的基本模式。這種模式賦予了公路收費最大的法理性：能否欠債還錢，事關(guān)能否遵守基本市場法則，甚至事關(guān)地方投資環(huán)境優(yōu)劣。
在公路由公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為利益主體之后，將公路的運營權(quán)剝離出來作為還債平臺就成為必然選擇。同時規(guī)定收費期限，意在解除債務關(guān)系后重新厘定公路的公共屬性。
隨著形勢的變化，上述設(shè)計面臨嚴峻考驗。一方面，近年來高速公路建設(shè)進程加快、建設(shè)成本不斷攀升，基于以前的價格標準測算出來的收費期限已無法按時償清貸款。根據(jù)交通運輸部發(fā)布的《2014年全國收費公路統(tǒng)計公報》，2014年全國收費公路虧損1571.1億元，比2013年增加240%，除西藏、海南兩省區(qū)沒有收費公路外，其他29個省區(qū)市中25個省份2014年收費公路出現(xiàn)嚴重虧損。這意味著收費公路虧損已成地方債務危機的一個主要風險源。如果繼續(xù)按照過去按期限收費的方法行事，高速公路虧損就可能演變?yōu)楦笪C。另一方面，隨著公路在地方經(jīng)濟和社會發(fā)展中所起的作用越來越大，因債務關(guān)系而生成的公路利益的內(nèi)涵也在不斷演變：地方政績需要建設(shè)公路體現(xiàn)，地方財政需要公路收費提供支持，不法尋租需要公路作為通道。在這種情況下，公路收費不僅是保證地方債務危機可控的需要，也成了諸多寄生于公路的利益訴求的慣性需要。
因此，對新版《收費公路管理條例》來說，其命題不僅是解釋清楚調(diào)整公路收費的合理性，還包括能否遏制地方債務風險和金融風險，能否對收費公路的利益格局予以適當調(diào)整，使之向有利于公共利益的方向傾斜。能否體現(xiàn)這種政策意圖，決定著公眾對新版《收費公路管理條例》的認可程度。
修法的政策導向與現(xiàn)實阻礙
只有把維護公共利益放在修法首要位置，再對照現(xiàn)實提出債務問題的解決之道，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋。
公共事務立法必須體現(xiàn)公共立常對于公路來說，能否提供基礎(chǔ)性、均等化的公共服務應處于修法的首要位置。早在4年前，交通運輸部就曾透露，將通過構(gòu)建收費和不收費兩個路網(wǎng)體系，滿足基本公共服務需求，其中占全國公路總里程96%的公路將免費使用。新版修訂稿繼承了這一思路，強調(diào)全國公路網(wǎng)中占公路總里程97%左右的普通公路是主體，未來收費公路將集中在占比3%的高速公路。也就是說，高速公路長期收費無礙公路主體兌現(xiàn)公共屬性。但是，盡管新版條例體現(xiàn)了重視公共服務的政策導向，在現(xiàn)實情境中卻很可能遭遇種種阻礙。
首先，目前不僅高速公路在收費，一級公路、特許經(jīng)營公路也在收費，按規(guī)定不應收費的次等級公路收費也屢見不鮮。如何迫使這些收費公路停止收費，將收費權(quán)集中于高速公路，新版條例既無時間表也無配套方案準備。這意味著，公路亂收費現(xiàn)象無法得到遏制，有法理支撐的高速公路收費理直氣壯，沒法理支撐的非收費公路照收不誤，只會進一步削減公共利益。
其次，表面看“用路者付費”的原則符合市場規(guī)律，但價格體系并非市場決定，而是收費公路利益鏈條決定的。
高速公路的價格基礎(chǔ)主要由借貸修路時形成的債務、運營和養(yǎng)護費用決定，但債務數(shù)據(jù)、營收數(shù)據(jù)、養(yǎng)護成本等公眾一無所知。在公路管理部門公布的數(shù)據(jù)中，甚至出現(xiàn)過前一天還嚴重虧損，第二天就改為盈利這樣令人疑竇叢生的“技術(shù)失誤”。不光是財務數(shù)據(jù)模糊不清，不少收費公路的產(chǎn)權(quán)關(guān)系也是如此。為了避免收費期限終止后利益流失，不少收費公路通過改擴建、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、上市交易等方式讓產(chǎn)權(quán)和債務關(guān)系變成了外界難以探知的“黑洞”。在市場難以發(fā)現(xiàn)價格、監(jiān)督運營、矯正錯誤的情況下，“用路者付費”實際上等同于為黑洞買單，這顯然不能稱作公平交易。
第三，盡管新版條例針對過去的不當行為作了一些規(guī)范，但多是原則表述而缺乏實操手段。比如，規(guī)定不收費公路資產(chǎn)不得轉(zhuǎn)讓和上市交易，但如何保證公路產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓時的資產(chǎn)評估真實可信，如何防止地方政府部門因地方利益需要變相轉(zhuǎn)讓公路資產(chǎn)沒有說法。類似漏洞還有不少。
缺乏對公共利益的剛性保護，缺乏對公路既得利益者的剛性規(guī)范，這是修訂稿引發(fā)爭議的主要原因。只有把維護公共利益放在修法首要位置，再對照現(xiàn)實提出債務問題的解決之道，才能消除爭議，作出能令公眾信服的解釋。
公路腐敗的反復發(fā)作與解決之道
除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應成為責任主體，負起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務、財務不透明、控制債務風險等責任。
客觀看，無論是現(xiàn)行公路收費體制還是即將改版的收費體制，都無法徹底解開公路上的利益鏈條。既要合理疏導現(xiàn)有利益格局，又能保證公共利益不被侵蝕，唯一的辦法是賦予修法更高的權(quán)限，并將其納入整體改革進程。
從修法程序看，《收費公路管理條例》盡管屬于部門立法，但涉及的利益范圍已非行業(yè)、系統(tǒng)可以容納，因此，在部門提出修法文本后，有必要通過人大審議以確定其法理性依據(jù)是否充足。在修訂稿引起很大爭議的情況下，避免部門立法的狹隘利益取向，盡可能保證公共利益就顯得更加必要。
從修法觸及的稅費體制看，將其納入整體改革議程也是必要的。許多人認為在繳納車輛購置稅和燃油稅后還要繳納通行費，有重復收費之嫌。目前成品油消費稅中交通轉(zhuǎn)移支付資金能滿足現(xiàn)有普通公路一半的養(yǎng)護管理資金需求，這意味著燃油稅確實包括了通行費用。不重復收費，要么重新考量高速公路收費的合理性，要么調(diào)整燃油稅稅率。而從宏觀層面看，車輛購置稅和燃油稅稅率的制定，不僅與公眾出行權(quán)相關(guān)，更涉及保護環(huán)境、節(jié)約油氣資源、支持農(nóng)業(yè)漁業(yè)生產(chǎn)等一系列考量，這同樣屬于公共利益。避免這種稅收制度上的內(nèi)部矛盾，需要更高層面的立法權(quán)加以協(xié)調(diào)。
從更深層面看，公路收費還涉及央地關(guān)系的調(diào)整。過去公路亂收費現(xiàn)象之所以屢禁不止，原因就在于部門條例無法有效實現(xiàn)法定效力，撼動寄生在公路上的地方利益。在地方政府與收費公路網(wǎng)已結(jié)成穩(wěn)固利益共同體的情況下，單靠審計部門事后監(jiān)管，顯然力不從心。多年來公路管理體系腐敗案件反復多發(fā)，發(fā)出的警示是，現(xiàn)有監(jiān)管體系不足以揭開收費公路的利益黑洞。
解決之道不是沒有。公路收費的法理性，主要建立在控制債務風險上。目前，地方政府自行發(fā)債的試點如火如荼，讓地方政府成為責任主體是改革亮點。解決公路收費亂象，可以借鑒這一思路。無論是政府性收費公路還是其他性質(zhì)的收費公路，除了市場可以自行負責的公路，地方政府都應成為責任主體，負起解決公路網(wǎng)產(chǎn)權(quán)、債務、財務不透明、控制債務風險等責任。如此才有可能變事后監(jiān)管為事先、事中監(jiān)管，避免地方公路債務由全國用路者買單。這也可以成為建設(shè)良性央地關(guān)系的一個破題之處。
收費公路的改革方向與細節(jié)完善
防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提。
改革是解開公路收費利益結(jié)的出口，但深層次的改革需要時間，需要試點、評估、推廣等一系列必經(jīng)程序，而高速公路收費長期化似已箭在弦上。彌補明顯存在的制度漏洞，防止公路收費長期化濫觴為對不合理利益鏈條的鞏固，除了引入改革能量，還需要以完善細節(jié)作為實施的必要前提。
其一，修訂稿提出，高速公路不再規(guī)定具體的收費期限，而以該路網(wǎng)實際償債期為準確定收費期限。什么階段為償債收費，什么時候進入養(yǎng)護收費，各地收費公路都應列出預期時間表以便社會監(jiān)督。建設(shè)和運營成本的增加不可控制，不能成為不曬賬單的依據(jù)，而應作為變量同時公之于眾。此外，因償債收費和因養(yǎng)護收費顯然涉及不同的價格標準，如何確立價格標準也需要給出依據(jù)。
其二，根據(jù)修訂稿，高速公路收費旨在提供高效率、高水平的通行服務，也就是說用路者購買的是增值服務。高速公路的增值服務當然需要體現(xiàn)在便捷和安全兩個方面。如果僅僅是收費，而沒能提高流動速度、避免事故、提高救援效率等，那么用路者就無法享受增值服務，就意味著甲方違約。因此，對高速公路征收的通行費哪些用于還債，哪些用于人力和辦公資本，哪些用于提高服務水平，應予以剛性規(guī)范。
其三，既然強調(diào)高速公路收費實施的是市場原則，那么用路者作為買方就有權(quán)利得到相對平等的議價權(quán)。這包括對賣方運營情況的知情權(quán)，也包括對收費標準的商議權(quán)。而事實上，此前民間要求收費公路賬務公開的種種努力，大多不了了之，用路者要面對的，通常是一個由地方利益、部門利益共同構(gòu)成的強大對手，基本不具備議價能力。讓收費令人信服，就要引進陽光，讓社會力量起到監(jiān)管作用。
其四，需要對公路收費體制變革帶來的沖擊做好預案。過去，為了將非收費公路變成收費公路，地方不乏擅自通過改擴建將非收費的次級公路變成收費公路，今后，會不會出現(xiàn)借發(fā)展經(jīng)濟之名，改擴建高速公路的新風潮？重大工程項目審批、環(huán)評如何界定高速公路建設(shè)的必要性？對于已擅自升級的公路，顯然不能再改回去，那么收費是否應該取消？即使卡住了不必要高速公路建設(shè)潮，特許經(jīng)營公路會不會成為新的利益平臺，導致特許經(jīng)營公路大興其道？
最有說服力的，不是強調(diào)高速公路長期收費的合理性，而是有能力遏制可能出現(xiàn)的負面效應。在《收費公路管理條例》結(jié)束征求意見后，相信公眾呼聲會以一定方式在最終修訂稿中予以體現(xiàn)。但最需要的，是呈現(xiàn)出公共利益至上的修法思路，呈現(xiàn)出以深度改革破解不合理利益格局的決心。有了這兩點，公路收費長期化和機制化才能具備充足法理性。
本版撰文徐立凡
本文來源：京華時報。更多精彩內(nèi)容請訪問京華網(wǎng)http://www.jinghua.cn
