市政道橋PPP項(xiàng)目如何推進(jìn)
2015-08-27
各地推出的PPP項(xiàng)目陸續(xù)落地。8月初，河南省洛陽市首批落地簽約5個政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目，總投資184.83億元，涵蓋了交通、污水處理、古城保護(hù)與整治等領(lǐng)域。
在日前由中國財政學(xué)會公司合作研究專業(yè)委員會舉辦的PPP沙龍上，洛陽市財政局副局長熊文博在談到洛陽市政道橋PPP項(xiàng)目時稱，“政府在項(xiàng)目選擇上要考慮可控性，事先制定操作方案，正是瑣碎的考慮，才能奠定最后落地的基矗”
國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部巡視員孟春稱，市政道橋PPP項(xiàng)目規(guī)模大、經(jīng)營風(fēng)險大、財政壓力大，做起來很不容易。那么，市政道橋PPP項(xiàng)目該如何推進(jìn)？社會資本該如何選擇？怎樣才能既把控住風(fēng)險，又使社會資本受益？
分?jǐn)傌?zé)任和風(fēng)險
洛陽市PPP項(xiàng)目從初期確定的十幾個中最終梳理出5個項(xiàng)目，就是充分考慮到可控性。熊文博稱，市政道橋項(xiàng)目由新街橋、九都路東延線、濱河南路三個子項(xiàng)目組成，實(shí)際建設(shè)投資7.4億元，加上運(yùn)營費(fèi)用共計(jì)13億元，這對洛陽市來講在項(xiàng)目規(guī)模上是可控的。道路、路橋是政府經(jīng)常做的，技術(shù)、審核、審批等是可控的，還可以給后續(xù)市政項(xiàng)目提供借鑒甚至直接復(fù)制。
具體操作上，政府事先做足了準(zhǔn)備。熊文博表示，對照財政部2014年發(fā)布的113號文件，把政府需要注意和協(xié)調(diào)解決的問題，都提前做好方案，為解決將來合作中可能會出現(xiàn)的糾紛打下基矗
比如，做PPP項(xiàng)目需要政府多部門支持參與、決策協(xié)調(diào)，在財政部門設(shè)立PPP工作辦公室。針對項(xiàng)目審批手續(xù)成立實(shí)施機(jī)構(gòu)，由市建委負(fù)責(zé)立項(xiàng)、環(huán)評、土地、規(guī)劃等。
熊文博說，市政路橋PPP項(xiàng)目要充分考慮政府與社會資本如何分?jǐn)偢髯猿袚?dān)的責(zé)任和風(fēng)險?？紤]到實(shí)際情況，項(xiàng)目的立項(xiàng)、環(huán)評、科研等前期工作全部交由政府來做，道路的拆遷由區(qū)里來做，建設(shè)、投資、運(yùn)營、后續(xù)經(jīng)營管理由社會資本來做。
孟春表示，洛陽市政道橋由三個子項(xiàng)目打包組合的模式符合當(dāng)?shù)貙?shí)際。交通基礎(chǔ)設(shè)施作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，投入運(yùn)營以后，收取的通行費(fèi)是項(xiàng)目收益的主要來源之一，能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期客流量是保障收益的決定性因素。在相鄰區(qū)域打包的交通項(xiàng)目可以做項(xiàng)目的補(bǔ)充，也有利于緩解高峰時期交通的壓力。
保障社會資本的收益
在與政府合作的過程中，社會資本的收益在哪？收益不足如何去補(bǔ)，補(bǔ)的依據(jù)是什么？熊文博坦言，這些都需要事先進(jìn)行約定，事先考慮好怎樣讓社會資本實(shí)現(xiàn)盈利。
洛陽市政道橋項(xiàng)目做的是市區(qū)的道路路橋，不像高速公路可以收費(fèi)，出于保障收益的考慮，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)時把建設(shè)、后期運(yùn)營、綠化管理、環(huán)衛(wèi)以及交通設(shè)施和相關(guān)的道路廣告收入、加油站和加氣站收入都捆綁在一起，由社會資本來運(yùn)營。同時由于管理體制上的制約，道路經(jīng)營先由政府來運(yùn)作，再通過付費(fèi)的方式支付給社會資本。
社會資本的融資問題是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。中國財政學(xué)會PPP專委會秘書長孫潔說，因?yàn)镻PP項(xiàng)目的長期性，可能要做20年、30年，但金融機(jī)構(gòu)的貸款期限大概是3年至5年，極其不匹配，是制約PPP項(xiàng)目的重要問題。
“各個銀行都表態(tài)支持PPP，但到具體落實(shí)上，怎樣去支持PPP項(xiàng)目，目前并沒有具體的方案，還在進(jìn)行探索。”熊文博說。
在洛陽市政道橋PPP項(xiàng)目的推進(jìn)過程中，為了順利融資，政府事先與多個金融機(jī)構(gòu)、基金投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行對接。比如在擔(dān)保的問題上，金融部門探討，PPP合同明確規(guī)定該項(xiàng)目是政府付費(fèi)的，能不能以PPP合同做質(zhì)押？有些銀行表示可以做50%或70%的擔(dān)保，剩下的再做信用擔(dān)保。取得這一突破后，社會資本在項(xiàng)目參與中信心大增。
功夫在事前。在與銀行等金融機(jī)構(gòu)接觸之前，已經(jīng)請咨詢公司就該項(xiàng)目制定了現(xiàn)金流量表，在項(xiàng)目執(zhí)行的17年間，政府什么時候開始付費(fèi)，每年付費(fèi)多少，社會資本每年的收益是多少，收益點(diǎn)在哪里，都一目了然。
“替社會資本負(fù)責(zé)，實(shí)際上是替項(xiàng)目的健康運(yùn)營負(fù)責(zé)。為什么有些地方的PPP項(xiàng)目落不了地，就是基礎(chǔ)的東西沒有能夠保證。”熊文博說。
規(guī)范使用PPP項(xiàng)目
“洛陽市政道橋PPP項(xiàng)目從識別階段就作出規(guī)范，項(xiàng)目發(fā)起后聘請專業(yè)中介咨詢機(jī)構(gòu)，完成了項(xiàng)目的評價、財政可承受能力的評價等，并形成實(shí)施報告。”孟春坦言，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多PPP項(xiàng)目對于這兩項(xiàng)認(rèn)證都沒有給予足夠重視，只是簡單走個程序，有的甚至是在項(xiàng)目正式啟動后才補(bǔ)上的。
孟春建議，首先要認(rèn)清PPP項(xiàng)目在交通領(lǐng)域的優(yōu)勢，規(guī)范使用PPP項(xiàng)目。在全面鋪開的過程中，在規(guī)范性和透明度上達(dá)標(biāo)是首要任務(wù)，應(yīng)嚴(yán)格按照財政部發(fā)布的操作指南來規(guī)范執(zhí)行，避免PPP項(xiàng)目流程的不合理、合同不規(guī)范。政府在項(xiàng)目運(yùn)作當(dāng)中，不僅要做好參與方，還要擔(dān)當(dāng)好監(jiān)管者的角色，嚴(yán)格按照操作指南中對項(xiàng)目的征集、備案、技術(shù)支持各方面的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行全方位的監(jiān)管，提高PPP項(xiàng)目的推進(jìn)效能。交通類PPP項(xiàng)目在進(jìn)行篩選時，應(yīng)緊密結(jié)合區(qū)域規(guī)劃，合理規(guī)避規(guī)劃方面的風(fēng)險。很多交通項(xiàng)目的失敗都是因?yàn)楹雎粤苏目傮w規(guī)劃，有的跨海大橋剛一建成，附近又建新的大橋，導(dǎo)致客流量沒有辦法達(dá)到預(yù)期，產(chǎn)生巨額的虧損。交通類PPP項(xiàng)目環(huán)境存在很多不確定性，應(yīng)綜合考慮各種可變因素，引入更多的風(fēng)險分配方案和實(shí)施細(xì)則。
