京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃已上報(bào)城際網(wǎng)線近4000公里
2015-12-01
鐵路土地開發(fā)模式難題依然未解
本報(bào)記者孫麗朝北京報(bào)道
《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者近日獲悉，京津冀地區(qū)鐵路發(fā)展的綱領(lǐng)性文件《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》目前已經(jīng)上報(bào)到國(guó)家發(fā)改委等待批復(fù)。而京津冀地區(qū)的城際鐵路建設(shè)也將打破原有的投資模式，推行“鐵路+土地”為主的投資模式，大量依靠土地綜合開發(fā)收益來(lái)彌補(bǔ)鐵路建設(shè)成本。但在執(zhí)行過(guò)程中，“鐵路+土地”的新模式面臨著各部門政策銜接、鐵路投資方與地方政府之間利益博弈等多重挑戰(zhàn)。
“軌道上的京津冀”藍(lán)圖顯現(xiàn)
中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間，比如北京到燕郊，要形成0.5至1小時(shí)通勤圈。
京津冀城際鐵路投資公司副總經(jīng)理張勇介紹，由該公司主導(dǎo)的《京津冀城際鐵路網(wǎng)規(guī)劃》目前已經(jīng)上報(bào)到國(guó)家發(fā)改委等待批復(fù)。未來(lái)，京津冀地區(qū)的軌道交通網(wǎng)將由現(xiàn)在的北京和天津“雙核”向多中心網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，形成以“四縱四橫一環(huán)”為骨架，覆蓋區(qū)域中心城市、重要城鎮(zhèn)和主要產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的交通網(wǎng)。其中，“四縱”分別指京石邯城際、京霸衡城際、津承滄城際、環(huán)渤海城際。“四橫”分別指京津塘城際、京唐城際、津保城際、石滄黃城際?！耙画h(huán)”為環(huán)北京城際，即“涿州—首都第二機(jī)唱廊坊—香河—平谷—密云—懷來(lái)—涿州”。
按照目前上報(bào)的規(guī)劃，京津冀地區(qū)規(guī)劃城際線網(wǎng)規(guī)模3796公里，其中新建城際鐵路23條，約3400公里。到2020年，城際線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到1355公里，其中新建1034公里；2030年，城際線網(wǎng)規(guī)模達(dá)到3172公里，其中新建1817公里。
“京津冀三地占地21萬(wàn)平方公里，總?cè)丝?.1億，可以說(shuō)京津冀用占全國(guó)2.3%的土地支撐了全國(guó)8%的人口?！睆堄卤硎?，從交通現(xiàn)狀來(lái)看，2014年京津冀地區(qū)的鐵路運(yùn)營(yíng)歷程是8500公里，其中客運(yùn)專線和城際鐵路是1191公里。區(qū)域路網(wǎng)利用率較高，大部分線路的輸送能力趨于飽和，尤其是以北京為中心的放射性干線，利用率達(dá)80%以上。
張勇透露，從京津冀鐵路網(wǎng)規(guī)劃的空間目標(biāo)來(lái)講，中部核心區(qū)主要城市間要形成0.5至1小時(shí)交通圈；中心城市之間，比如北京到天津，北京到石家莊，要打造1到2小時(shí)交通圈；中心城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)之間，比如北京到燕郊，要形成0.5至1小時(shí)通勤圈。
本報(bào)資料室/圖“鐵路+土地”成主要投資模式
以高鐵車站為中心，對(duì)周邊的土地進(jìn)行開發(fā)，第二是對(duì)鐵路沿線城鎮(zhèn)土地進(jìn)行一體化開發(fā)，把沿線的土地作為開發(fā)用地。
“傳統(tǒng)鐵路投資模式都是以原鐵道部或現(xiàn)在的中國(guó)鐵路總公司為主導(dǎo)，沿線地方政府只負(fù)責(zé)征拆，其他的事情由鐵道部或鐵總來(lái)統(tǒng)籌。但京津冀城際鐵路由我們公司來(lái)修建，主導(dǎo)模式是‘鐵路+土地’的投融資模式，除了政府出具一定的資金外，其他大量資金來(lái)源靠銀行貸款和沿線土地綜合開發(fā)收益來(lái)彌補(bǔ)鐵路建設(shè)成本。目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)政府引導(dǎo)，社會(huì)參與，市場(chǎng)運(yùn)作?！睆堄卤硎?。
去年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》提出，促進(jìn)鐵路建設(shè)投資等主體對(duì)新建鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)實(shí)施土地綜合開發(fā)，提高鐵路建設(shè)項(xiàng)目的資金籌集能力和收益水平。同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過(guò)50公頃，少數(shù)站場(chǎng)綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過(guò)100公頃。
“在我們看來(lái)，‘鐵路+土地’的投資模式有兩種，一是以高鐵車站為中心，對(duì)周邊的土地進(jìn)行開發(fā)，比如我們現(xiàn)在準(zhǔn)備進(jìn)行通州火車站周邊的一體化綜合開發(fā)，北京市政府已經(jīng)給予了我們公司土地開發(fā)授權(quán)，大概是1平方公里的范圍；第二是對(duì)鐵路沿線城鎮(zhèn)土地進(jìn)行一體化開發(fā)，把沿線的土地作為開發(fā)用地?！睆堄卤硎?。
在發(fā)改委綜合運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)研究所研究員董焰看來(lái)，用“鐵路+土地”投資模式解決城際鐵路建設(shè)中的資金問題是可行的，高鐵車站周邊也是有一定開發(fā)價(jià)值的，但高鐵建成后對(duì)沿線不停車的地區(qū)只有負(fù)影響，不可能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益?！案哞F沿線的土地沒有開發(fā)的必要性和可行性，高鐵運(yùn)行產(chǎn)生的污染、噪音等負(fù)面影響只會(huì)讓土地價(jià)值降低?！?br />
值得一提的是，城際鐵路大規(guī)模建設(shè)和土地綜合開發(fā)收益之間必然有一定的時(shí)間差，在這個(gè)時(shí)間差內(nèi)，建設(shè)資金必須跟上。對(duì)此，張勇表示，在加強(qiáng)土地綜合開發(fā)的同時(shí)，我們還將設(shè)立京津冀城際鐵路發(fā)展專項(xiàng)基金，積極探索創(chuàng)立新的融資模式，通過(guò)土地綜合開發(fā)預(yù)期收益、綜合經(jīng)營(yíng)收入等吸引社會(huì)投資人。同時(shí)要爭(zhēng)取國(guó)家投資和政策性支持，用各種方式來(lái)籌集建設(shè)資金，解決這個(gè)時(shí)間差問題。
面臨政策銜接、利益博弈等多重挑戰(zhàn)“誰(shuí)都不愿意多拿地，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的城市說(shuō)，憑什么我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地，經(jīng)濟(jì)弱的地市更是叫苦不迭?！?br />
作為城際鐵路建設(shè)市場(chǎng)化運(yùn)作的嘗試者，張勇和他的團(tuán)隊(duì)走得并不輕松?！艾F(xiàn)在面臨不少問題和挑戰(zhàn)，首先是三地的土地情況不一樣，北京土地價(jià)值比較高，土地資源比較稀缺。天津雖然也是直轄市，但土地收益和價(jià)值明顯偏低，河北土地比較多，但開發(fā)價(jià)值偏低；二是政策銜接不夠，建設(shè)過(guò)程中涉及的部門較多，沒有統(tǒng)一的政策引領(lǐng)；三是社會(huì)資本進(jìn)入比較難，雖然現(xiàn)在民營(yíng)資本進(jìn)入意愿很強(qiáng)，但是面臨很多不確定性和困難，下一步還需要積極去探討；四是鐵路投資部門和地方政府之間的博弈問題，比如我們作為鐵路投資主體，和地方政府之間存在一個(gè)利益的博弈，我們把地拿來(lái)修鐵路了，地方政府作為土地受益方，它收益必然減少?！睆堄卤硎?。
據(jù)記者了解，山東省重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目濟(jì)南到青島的高鐵線路（以下簡(jiǎn)稱“濟(jì)青高鐵”）也在進(jìn)行周邊土地綜合開發(fā)。今年2月，濟(jì)青高鐵站場(chǎng)周邊土地綜合開發(fā)方案已經(jīng)獲得鐵總的認(rèn)可。但在執(zhí)行過(guò)程中也面臨著相同的問題。山東省發(fā)改委人士向本報(bào)記者透露，在討論過(guò)程中，鐵路部門和沿線各站點(diǎn)的地方政府就拿多少土地的問題展開各種爭(zhēng)論?！罢l(shuí)都不愿意多拿地，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)的城市說(shuō)，憑什么我的地值錢我就應(yīng)該提供更多土地，經(jīng)濟(jì)弱的地市更是叫苦不迭。”
對(duì)此，董焰表示，鐵路沿線土地綜合開發(fā)的過(guò)程中，必然要有一個(gè)投資方與地方政府討價(jià)還價(jià)的過(guò)程，盡管利益不同，但雙方在加快鐵路建設(shè)上的目標(biāo)是一致的，甚至地方政府比鐵路投資方更迫切地希望鐵路盡快建成，所以這種利益博弈一般不會(huì)無(wú)法控制。
“傳統(tǒng)鐵路基本上是個(gè)封閉的系統(tǒng)，線路車站設(shè)計(jì)與城市相對(duì)割裂。而新的高鐵車站一般在比較偏遠(yuǎn)的地方，新車站與城市交通換乘不變，這些都是現(xiàn)在京津冀城際鐵路建設(shè)和投融資面臨的挑戰(zhàn)?！睆堄卤硎?，既有人口高聚的區(qū)域難以接入，我們有一些高鐵線路想直接將站點(diǎn)接入到市中心，但因拆遷等問題困難重重，新修鐵路站場(chǎng)很難一下子修到城市核心區(qū)。
董焰認(rèn)為，鐵路沿線土地綜合開發(fā)要與地方政府的城市規(guī)劃緊密結(jié)合，且商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)布局要與居民生活相結(jié)合?！拌F路主業(yè)是運(yùn)輸，大家坐火車是去旅行而不是為了買東西，所以要警惕購(gòu)買力不足的問題?！?br />
在張勇看來(lái)，土地綜合開發(fā)可以包括住宅、商業(yè)、車站綜合體等模式。有些城市車站綜合體需求帶動(dòng)不起來(lái)主要是設(shè)計(jì)問題，北京這里不存在這方面問題?！拌F路沿線土地綜合開發(fā)仍面臨一些細(xì)枝末節(jié)的技術(shù)問題，中間也有好多政策問題，現(xiàn)在要研究如何銜接沿線城市規(guī)劃，制定站點(diǎn)周邊更大范圍的土地利用方案，并積極爭(zhēng)取政府各類優(yōu)惠政策?？偟膩?lái)看，‘鐵路+土地’的開發(fā)模式可以平衡鐵路建設(shè)成本，促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是非常有必要的。現(xiàn)在京津冀地區(qū)正準(zhǔn)備一條線一條線的滾動(dòng)實(shí)施，如果我們能夠形成成熟的開發(fā)模式還可以在國(guó)內(nèi)復(fù)制，積極參與京津冀以外的城際鐵路建設(shè)?！北疚膩?lái)源：中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)
