北京紓解“首堵”之困：擁堵費山雨欲來業(yè)內(nèi)建議決策過程要公開透明，建立收費動態(tài)調(diào)節(jié)及退出機制
2016-06-13
隨著人口激增，擁堵也成為“大城市脖的重要表現(xiàn)。近日，北京或?qū)⒄魇战煌〒矶沦M的消息引發(fā)輿論關(guān)注。北京是否收取擁堵費、怎么收，成為人們關(guān)注的熱點，并可能對其他城市起到“示范作用”。雖然征收擁堵費在國際一些城市已有先例，但專家指出，擁堵費征收須保證其有效、公平、透明，而要從根本上緩解大城市交通問題，還需綜合施策。
“擁堵費”成為輿論焦點
交通擁堵費是指在交通擁擠時段，對部分區(qū)域道路使用者收取一定的費用，以達到緩解城市交通擁堵的目的。這是通過經(jīng)濟杠桿控制車輛使用強度的手段之一。自2013年9月發(fā)布的《北京市清潔空氣行動計劃（2013-2017年）重點任務(wù)分解措施》中提出“研究制定征收交通擁堵費政策”以來，“擁堵費”曾數(shù)次成為輿論焦點。
記者從北京市政府部門了解到，擁堵費的提出與北京中心城就業(yè)集中、機動車保有率高，主要道路超負(fù)荷運轉(zhuǎn)、汽車使用強度高等特點有關(guān)。
首先，北京市四環(huán)路以內(nèi)集中了全市65％的重點小學(xué)、80％的三甲醫(yī)院，以及動物園、新發(fā)地、大紅門、西單等大型商市場和繁華商業(yè)區(qū)，三里屯、什剎海、南鑼鼓巷、簋街等餐飲娛樂場所集中區(qū)域，幾乎所有這些點位都已經(jīng)成為無法回避的常規(guī)堵點。
其次，北京一個家庭擁有一輛車已屬平常。對比日本東京內(nèi)三區(qū)，北京中心城人均擁有車輛的水平是東京的2倍。北京市車均道路面積僅為18.3平方米／輛，僅比一個標(biāo)準(zhǔn)停車位的面積（約為12.5平方米）略大。
最后，北京存在“過密、過疏”兩個問題。北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長李國平發(fā)現(xiàn)，中心城區(qū)每平方公里人口密度約2.3萬人，生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)每公平公里只有210人，相差近100倍；同時，就業(yè)人口65％集中在中心城區(qū)，中心城交通壓力大，居住與潮汐式交通問題顯著。
這些問題使得北京市多處道路超負(fù)荷運轉(zhuǎn)。據(jù)北京市交管局統(tǒng)計，2014年北京城市環(huán)路和主要聯(lián)絡(luò)線均超出設(shè)計流量50％以上，西二環(huán)、東三環(huán)等路段高峰時段小時流量達1.3萬余輛，一些主要道路全天通行量超過10萬輛。
與此同時，高德地圖數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，北京高峰擁堵時段平均車速為每小時22.6公里，成為中國最堵的城市。高峰擁堵延時指數(shù)2.06，即北京駕車出行的上班族通勤要花費暢通情況下2倍的時間才能到達目的地，擁堵時間成本全國最高。
北京交通發(fā)展研究中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，與世界城市普遍的機動車保有率“中心城區(qū)低，外圍高”的分布態(tài)勢相反，北京市人口密度越高、土地資源越稀缺的中心城機動車保有率也越高，核心區(qū)（城二區(qū)）小汽車保有率達到千人310輛，是東京（千人170輛）的近2倍。
2014年北京市小汽車出行比例首次呈現(xiàn)下降趨勢，但出行高峰更加集中，且強中心的城市發(fā)展格局仍未改變：北京市二環(huán)內(nèi)就業(yè)崗位密度為2.2萬個／平方公里，二環(huán)內(nèi)出行量發(fā)生強度7.6萬人次／平方公里，是中心城區(qū)平均強度的2倍。因此，不少專家認(rèn)為，疏散中心城區(qū)小汽車是首都治堵的必要舉措。
北京治堵存三大“隱形壁壘”
擁堵費是否“治標(biāo)不治本”？清華大學(xué)交通研究所所長陸化普指出，交通供給能力提高過程中，供求關(guān)系必然有階段性改變，可以用收費等需求管理措施來控制。但前提一定是以提高供給能力為核心，同步實施一些必要的需求管理。交通治理的目的是解決老百姓出行。
對于征收擁堵費，有國外部分城市曾經(jīng)進行過嘗試。瑞典首都斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費，意大利米蘭從2012年1月開始在市中心收取擁堵費。
斯德哥爾摩從2006年1月起收取擁堵費，早上6：30到晚上6：29，除公共汽車外的機動車都需要繳納相同的擁堵費。這項措施實施以來，城區(qū)內(nèi)行駛的機動車數(shù)量減少了20％，同路程車輛行駛時間縮短了30％。
米蘭從2012年1月開始在市中心收取擁堵費，通向市中心的43條道路全部設(shè)置了攝像監(jiān)控器。收費標(biāo)準(zhǔn)是每天5歐元（合人民幣35.3元）。在不到兩年的時間里，米蘭市中心交通流量減少了30％，尾氣排放減少了60％。
也有學(xué)者指出，同樣征收擁堵費的倫敦，近年就面臨收費效果逐步弱化的問題，且征收成本高昂。
收費治堵如何確保公平？國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東說，擁堵費需要科學(xué)測算，讓工薪階層敏感的金額可能對富人約束力有限，但讓富人敏感的金額，又可能使路上的車輛大幅度減少，影響道路資源的充分利用。
如何確保擁堵費的論證決策過程、使用去向公開透明？中國青年報社會調(diào)查中心調(diào)查顯示，65.1％的受訪者建議公布用于治堵的具體花費；60.7％的受訪者表示整個決策過程要公開透明?！叭绻欢ㄒ眨敲次蚁Ｍ⒃诳茖W(xué)決策的基礎(chǔ)之上，讓車主知道錢花在哪，有什么客觀效果。并且必須建立退出機制，效果不理想就要廢止?！眲倎肀本﹨⒓庸ぷ鳌⑸胁荒軈⑴c搖號的市民胡雪認(rèn)為。
多家研究機構(gòu)、專家調(diào)研發(fā)現(xiàn)，北京治理擁堵有三大“隱形壁壘”，與國外一些城市不同，在政策制定時需要系統(tǒng)考慮。
一是規(guī)劃單中心發(fā)展等歷史原因。北京城脫胎于一個擁有幾千年歷史的古城，經(jīng)過多年現(xiàn)代化建設(shè)，單中心的發(fā)展格局難以短期內(nèi)改變，整體路網(wǎng)結(jié)構(gòu)仍然不盡完善，放射性路少、斷頭路多。同時，望京、回龍觀、天通苑等特大型社區(qū)職住不平衡，深受潮汐交通困擾。
二是設(shè)施建設(shè)與城市發(fā)展需逐步匹配?！笆濉逼陂g，北京軌道交通新增運營里程218公里，增量規(guī)模全國領(lǐng)先，總里程達到554公里，位居世界先進城市行列，但多層次軌道網(wǎng)絡(luò)方面仍有空間。北京交通發(fā)展研究中心調(diào)研發(fā)現(xiàn)，東京、巴黎等城市在50公里左右的通勤范圍內(nèi)，都有數(shù)千公里的市郊鐵路，而北京遠(yuǎn)郊新城、周邊燕郊等城鎮(zhèn)仍缺少多層次大運量的軌道交通服務(wù)。在軌道交通規(guī)劃和設(shè)計時，也應(yīng)更加強軌道交通與地面的互動，方便乘客換乘。比如，同為CBD地區(qū)，北京軌道交通出入口為17個，而東京則達到120個，交通與建筑互動頻繁。
三是體制機制需進一步理順。按照北京市相關(guān)政策，道路“微循環(huán)”暢通、斷頭路打通、醫(yī)院學(xué)校等堵點治理、中心城停車整治的責(zé)任都在區(qū)縣，如果區(qū)縣一級不能發(fā)揮治理主體作用，治堵就如“隔靴搔癢，難達患處”。
價格調(diào)節(jié)機制需政策配套
清華大學(xué)交通所所長陸化普、北京交通發(fā)展研究中心主任郭繼孚、國家發(fā)改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東等專家在接受記者采訪時表示，要征收擁堵費，真正發(fā)揮價格調(diào)節(jié)的作用，必須做好諸多政策配套。
一是收費路段需精細(xì)測算。如果收費手段先進，擁堵費會使交通需求的空間分布得到調(diào)整，鼓勵社會車輛繞行其他道路。但擁堵費起效的前提是路網(wǎng)需求分布不均勻，因此，哪些路段收費需要精細(xì)測算，且區(qū)域內(nèi)最好有交通“替代方案”，允許百姓選擇。
有學(xué)者指出，如果不能在征收擁堵費范圍外提供免費可行的替代交通方案，可能會造成收費地方不堵、不收地方更堵的結(jié)果。
二是公共交通服務(wù)能力提升。幾位專家均表示，交通需求管理措施應(yīng)該以公共交通服務(wù)能力的提升為核心。
大力發(fā)展公共交通是治堵的必由之路。國外一些大城市出行的公交分擔(dān)率為60％-70％，我國平均只有20％，北京能夠達到44％。目前北京在全國擁有最大的路上和地下公共交通資源，但受制于地面交通擁堵，地面公交出行的效率很低，且公共交通智能化水平仍有很大提升空間。
北京交通發(fā)展研究中心測算發(fā)現(xiàn)，北京市近年來大力發(fā)展公共交通，2014年北京市小汽車出行比例較2010年降低2.1個百分點，首次呈下降趨勢。但地面公交和軌道交通兩端步行時間、候車時間及換乘時間分別占全程出行時間的35％和39％，公共交通換乘效率仍然不高。
交通運輸部管理干部學(xué)院教授張柱庭認(rèn)為，給公共交通更多的路權(quán)是最根本的治堵措施。目前公共交通還沒有達到應(yīng)有水平，“安全、便捷、綠色、舒適、經(jīng)濟”這幾個指標(biāo)都還有待提升。應(yīng)進一步提升公共交通的優(yōu)勢，讓大家愿意乘坐，優(yōu)先滿足公共交通所代表的多數(shù)人。
一項調(diào)查顯示，如果征收擁堵費，47.3％的受訪者表示會減少開車，乘坐公共交通工具。
三是收費動態(tài)調(diào)節(jié)的機制。擁堵費需要科學(xué)測算，如果長期實施，需要引入動態(tài)調(diào)節(jié)機制。比如假設(shè)剛開始收取20元是有效的，但5年之后隨著物價水平變化可能會失效。
“從供需矛盾來看，北京交通壓力還是增長趨勢，擁堵費等經(jīng)濟手段需要根據(jù)整體交通環(huán)境不斷調(diào)整?！惫^孚指出，北京交通承載力問題是“大城市脖的典型表現(xiàn)，需要因地制宜。比如，中心城高密度區(qū)要“擠出”小汽車，而中心城區(qū)之外較為低密度的地區(qū)可以適當(dāng)發(fā)展小汽車。
