《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》修訂解讀
2016-09-27
依法監(jiān)理改革提升促進(jìn)公路建設(shè)健康發(fā)展——《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》修訂解讀
2016年7月22日，交通運(yùn)輸部發(fā)布了新修訂的公路工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTGG10-2016，以下簡(jiǎn)稱新版《監(jiān)理規(guī)范》），將于10月1日起施行。本規(guī)范是對(duì)原《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》（JTGG10-2006，以下簡(jiǎn)稱2006版《監(jiān)理規(guī)范》）的全面修訂。
修訂背景
適應(yīng)工程監(jiān)理制改革方向
工程監(jiān)理制度是我國改革開放以來逐步引進(jìn)、建立、推行的一項(xiàng)行之有效的基本工程管理制度?！吨腥A人民共和國公路法》第二十三條規(guī)定：“公路建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定實(shí)行法人負(fù)責(zé)制度、招標(biāo)投標(biāo)制度和工程監(jiān)理制度。”
1986年開工的西（安）三（原）一級(jí)路、1987年開工的京津塘高速公路率先實(shí)行了國際化的菲迪克工程監(jiān)理制，至今已經(jīng)有30年了。1995年交通部發(fā)布了我國第一部公路工程施工監(jiān)理規(guī)范，2006年進(jìn)行了第一次修訂，目前已實(shí)施了10年。1995年年底，我國高速公路通車?yán)锍讨挥?141公里，2005年年底為4.1萬公里，2015年年底突破12萬公里。公路工程施工監(jiān)理規(guī)范的發(fā)布實(shí)施，適逢我國公路建設(shè)高峰、跨越式發(fā)展期，有力地指導(dǎo)、規(guī)范了公路工程監(jiān)理工作行為，為落實(shí)工程監(jiān)理制度、保證工程質(zhì)量安全發(fā)揮了不可替代的重要保障作用，促進(jìn)了我國公路建設(shè)事業(yè)的健康有序發(fā)展。
當(dāng)前，我國正處于全面深化改革時(shí)期，為深入推進(jìn)交通運(yùn)輸改革、全面推行現(xiàn)代工程管理、提高公路建設(shè)管理水平，交通運(yùn)輸部于2015年4月發(fā)布了《關(guān)于深化公路建設(shè)管理體制改革的若干意見》（交公路發(fā)〔2015〕54號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），提出要完善公路建設(shè)管理四項(xiàng)制度，即落實(shí)項(xiàng)目法人責(zé)任制、改革工程監(jiān)理制、完善招標(biāo)投標(biāo)制和強(qiáng)化合同管理制。
公路工程施工監(jiān)理規(guī)范作為一項(xiàng)具有政策性和管理性、以規(guī)范監(jiān)理行為為主的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，不同于一般的設(shè)計(jì)、施工技術(shù)規(guī)范，與工程建設(shè)管理制度、法律法規(guī)等關(guān)系密切，需要不斷適應(yīng)改革發(fā)展的要求。2006版《監(jiān)理規(guī)范》存在監(jiān)理定位不明確、職責(zé)交叉不清晰、責(zé)任權(quán)利不匹配、工作流程不順暢等問題，應(yīng)進(jìn)行修訂完善，以與工程監(jiān)理制的改革方向相適應(yīng)，與新的法律法規(guī)相協(xié)調(diào)。為此，根據(jù)《交通運(yùn)輸部辦公廳關(guān)于下達(dá)2014年度公路工程行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)制修訂項(xiàng)目計(jì)劃的通知》（廳公路字〔2014〕87號(hào)），部公路局組織開展了新版《監(jiān)理規(guī)范》的編制工作。
本規(guī)范的修訂和發(fā)布實(shí)施，是落實(shí)工程監(jiān)理制改革的支撐手段、配套措施和重要步驟。2014年9月，交通運(yùn)輸部副部長(zhǎng)馮正霖在全國公路建設(shè)管理體制改革座談會(huì)上明確要求，要“修訂《監(jiān)理規(guī)范》，引導(dǎo)監(jiān)理回歸‘工程咨詢服務(wù)’的本質(zhì)屬性。”
針對(duì)近幾年有關(guān)公路工程監(jiān)理方面的一些疑問，如“要不要監(jiān)理？為誰監(jiān)理？誰來監(jiān)理？”等，《若干意見》已經(jīng)給出了明確的答案。而本規(guī)范是對(duì)“監(jiān)理什么？怎么監(jiān)理？”兩個(gè)問題的最新闡釋。
修訂思路及原則
加強(qiáng)現(xiàn)代工程管理完善監(jiān)理工作機(jī)制
本次監(jiān)理規(guī)范修訂的基本思路是：以服務(wù)交通運(yùn)輸科學(xué)發(fā)展、安全發(fā)展為指針，以加強(qiáng)現(xiàn)代工程管理、深化監(jiān)理制度改革為統(tǒng)領(lǐng)，以法律法規(guī)為依據(jù)，堅(jiān)持目標(biāo)和問題導(dǎo)向，進(jìn)一步調(diào)整完善監(jiān)理工作機(jī)制，規(guī)范監(jiān)理工作及參建各方行為；以工程質(zhì)量、安全為重點(diǎn)，突出程序控制、工序驗(yàn)收和檢驗(yàn)評(píng)定，精簡(jiǎn)旁站、抽檢和內(nèi)業(yè)工作量，落實(shí)監(jiān)理對(duì)施工質(zhì)量、安全問題的否決權(quán)，提高監(jiān)理工作有效性。
修訂過程中，按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的方針，堅(jiān)持和貫徹了目標(biāo)導(dǎo)向原則、問題導(dǎo)向原則、繼承性原則、協(xié)調(diào)性原則、先進(jìn)性原則和成熟性原則，積極聽取各方意見建議，廣泛吸納有關(guān)研究成果，緊密結(jié)合有關(guān)法規(guī)變化方向，體現(xiàn)了依法監(jiān)理、認(rèn)真負(fù)責(zé)、與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展要求。
《若干意見》指出，“調(diào)整完善監(jiān)理工作機(jī)制。監(jiān)理工作應(yīng)改進(jìn)方式，以質(zhì)量、安全為重點(diǎn)，加強(qiáng)程序控制、工序驗(yàn)收和抽檢評(píng)定，加強(qiáng)對(duì)隱蔽工程和關(guān)鍵部位的監(jiān)理，精簡(jiǎn)內(nèi)業(yè)工作量，明確環(huán)境監(jiān)理和安全監(jiān)理工作內(nèi)容，落實(shí)對(duì)質(zhì)量安全等問題的監(jiān)督權(quán)和否決權(quán)。”本次修訂很好地落實(shí)了這些要求，為改革措施的落地提供了良好基矗
修訂的主要內(nèi)容
以“職責(zé)＋流程”為主線突出質(zhì)量安全環(huán)保
公路工程建設(shè)具有點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣、規(guī)模大、投資高、周期長(zhǎng)以及“線形＋層狀”等典型特征，公路工程監(jiān)理必然需具有適應(yīng)這些特征的規(guī)律和要求。新版《監(jiān)理規(guī)范》以“職責(zé)＋流程”為主線，突出質(zhì)量、安全和環(huán)保等重點(diǎn)，形成完整鏈條體系，對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了全面修訂。
1.適應(yīng)改革發(fā)展方向和定位，明確了咨詢服務(wù)屬性、代表建設(shè)單位、總監(jiān)負(fù)責(zé)制、自行監(jiān)理等方面的要求?！度舾梢庖姟窂?qiáng)調(diào)，“明確監(jiān)理定位。工程監(jiān)理在項(xiàng)目管理中不作為獨(dú)立的第三方，監(jiān)理單位是對(duì)委托人負(fù)責(zé)的受托方，按合同要求和監(jiān)理規(guī)范提供監(jiān)理咨詢服務(wù)。”“引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)……提供高層次、多樣化的管理咨詢服務(wù)。”
新版《監(jiān)理規(guī)范》在術(shù)語中將監(jiān)理定義為監(jiān)督管理及咨詢服務(wù)活動(dòng)，總監(jiān)辦的職責(zé)包括提供建設(shè)單位委托的其他工程管理咨詢服務(wù)。在基本規(guī)定中明確代表建設(shè)單位實(shí)施監(jiān)理及實(shí)行總監(jiān)負(fù)責(zé)制，在總則中提出了對(duì)自行監(jiān)理的要求，以適應(yīng)改革發(fā)展的需要。
2.明確監(jiān)理工作主體和職責(zé)，調(diào)整了總監(jiān)辦、駐地辦的主要職責(zé)，增補(bǔ)了安全、環(huán)保監(jiān)理方面的內(nèi)容。《若干意見》強(qiáng)調(diào)，“明確監(jiān)理職責(zé)和權(quán)利。監(jiān)理工作是項(xiàng)目建設(shè)管理工作的重要組成部分。監(jiān)理單位根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)管理法人要求，按照合同約定的權(quán)利和義務(wù)，依法、依合同開展監(jiān)理工作。”
新版《監(jiān)理規(guī)范》嚴(yán)格了設(shè)置駐地辦的條件，規(guī)定100公里以上的高速公路、一級(jí)公路工程可設(shè)駐地辦；調(diào)整了監(jiān)理人員組成和人數(shù)配備的基本要求，將2006版《監(jiān)理規(guī)范》中按每年每5000萬元建安費(fèi)配備監(jiān)理工程師1名，提高到7500萬元；按照監(jiān)理單位、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、總監(jiān)辦、駐地辦以及監(jiān)理人員等區(qū)分了監(jiān)理工作主體，而2006版《監(jiān)理規(guī)范》中統(tǒng)稱為監(jiān)理工程師。
3.規(guī)范監(jiān)理程序和內(nèi)容，進(jìn)一步理順了監(jiān)理工作流程和時(shí)序。按照施工準(zhǔn)備、施工、驗(yàn)收與缺陷責(zé)任期三個(gè)階段明確了監(jiān)理工程內(nèi)容和程序，從審批施工單位的申請(qǐng)開始、到簽發(fā)有關(guān)文件結(jié)束，線條清晰。
新版《監(jiān)理規(guī)范》減少、合并、調(diào)整了事前的審批、審查事項(xiàng)，將事前的審批、審查事項(xiàng)由15項(xiàng)減少到9項(xiàng)。如將審批分項(xiàng)分部工程開工申請(qǐng)、審查施工組織及人員配備、審查施工方案及主要工藝等三項(xiàng)合并為一項(xiàng)“審批分部分項(xiàng)工程開工申請(qǐng)”。補(bǔ)充了監(jiān)理計(jì)劃、監(jiān)理細(xì)則的具體內(nèi)容要求。
4.調(diào)整監(jiān)理工作機(jī)制。根據(jù)《若干意見》“調(diào)整完善監(jiān)理工作機(jī)制”的要求，新版《監(jiān)理規(guī)范》突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵、豐富手段，明確了以巡視為主的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理工作方式，提出了檢測(cè)見證和信息化管理等要求，精簡(jiǎn)了旁站項(xiàng)目，減少了測(cè)量、驗(yàn)證、抽檢等項(xiàng)目和頻率。
新規(guī)范規(guī)定，在施工過程中監(jiān)理機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)施工單位主體責(zé)任落實(shí)情況、施工合同執(zhí)行情況和質(zhì)量安全等保證體系運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。旁站項(xiàng)目的要求由2006版《監(jiān)理規(guī)范》中的“宜”修改為“應(yīng)”，以表示嚴(yán)格。對(duì)監(jiān)理抽檢的項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)整，工程實(shí)體質(zhì)量抽檢針對(duì)分項(xiàng)工程中的關(guān)鍵項(xiàng)目和結(jié)構(gòu)主要尺寸，不再是全部實(shí)測(cè)項(xiàng)目，同時(shí)強(qiáng)調(diào)抽檢“應(yīng)在施工單位自檢合格的基礎(chǔ)上”進(jìn)行。據(jù)初步測(cè)算，可以減少抽檢工作量60%以上。
5.精簡(jiǎn)質(zhì)量評(píng)定和內(nèi)業(yè)工作量。監(jiān)理機(jī)構(gòu)檢驗(yàn)評(píng)定工程質(zhì)量的范圍由分項(xiàng)工程調(diào)整為分部工程，優(yōu)化了檢驗(yàn)評(píng)定和監(jiān)理資料內(nèi)容的要求，實(shí)現(xiàn)內(nèi)業(yè)工作量降低。
經(jīng)與《公路工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》等的修訂進(jìn)行協(xié)調(diào)，由監(jiān)理獨(dú)立進(jìn)行的工程質(zhì)量檢驗(yàn)評(píng)定范圍由分項(xiàng)、分部、單位工程，調(diào)整為分部、單位工程，內(nèi)業(yè)資料將大幅度減少。據(jù)分析，規(guī)范修訂后此項(xiàng)內(nèi)業(yè)工作量將減少約70%。
6.強(qiáng)化監(jiān)理工作原則和否決權(quán)。增補(bǔ)了監(jiān)理工作基本原則的要求，強(qiáng)化了監(jiān)理機(jī)構(gòu)處理工程質(zhì)量安全問題的權(quán)責(zé)，補(bǔ)充了質(zhì)量問題處理的具體規(guī)定。
我國推行公路工程監(jiān)理制度后，早期總結(jié)提出了“嚴(yán)格監(jiān)理、熱情服務(wù)、秉公辦事、一絲不茍”的監(jiān)理原則，納入了《公路工程施工監(jiān)理辦法》和1995版《監(jiān)理規(guī)范》。后來，演變形成“嚴(yán)格監(jiān)理、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、公正科學(xué)、廉潔自律”的職業(yè)準(zhǔn)則，但未在2006版《監(jiān)理規(guī)范》中體現(xiàn)，本次修訂提出了“公正、科學(xué)、誠信、自律的原則”，作為監(jiān)理工作的基本遵循。
為落實(shí)監(jiān)理對(duì)質(zhì)量安全等問題的否決權(quán)，在基本規(guī)定中明確了要求施工單位整改和向監(jiān)管部門報(bào)告等內(nèi)容，并在質(zhì)量、安全、環(huán)保監(jiān)理中進(jìn)行了細(xì)化。
7.縮減機(jī)電工程和合同管理內(nèi)容。新版《監(jiān)理規(guī)范》明確了機(jī)電工程監(jiān)理的特殊內(nèi)容，大幅刪減了重復(fù)的條文；規(guī)范了合同事項(xiàng)管理的內(nèi)容，將2006版《監(jiān)理規(guī)范》中“合同其他事項(xiàng)管理”一節(jié)單獨(dú)作為一章，并將審查工程分包、人員配備和機(jī)械設(shè)備等內(nèi)容移入。
2006版《監(jiān)理規(guī)范》第9章“機(jī)電工程監(jiān)理”中的內(nèi)容多屬重復(fù)和引用。根據(jù)調(diào)研、對(duì)比分析和實(shí)際工作需要，全部刪減了重復(fù)和引用的內(nèi)容，突出、保留了確需增加的3項(xiàng)內(nèi)容，即軟件開發(fā)監(jiān)理、系統(tǒng)檢驗(yàn)測(cè)試和試運(yùn)行期監(jiān)理。
8.其他主要修訂內(nèi)容。本次規(guī)范修訂梳理了監(jiān)理記錄的格式和內(nèi)容，增補(bǔ)了《抽檢記錄》，增補(bǔ)了抽檢、檢測(cè)見證、監(jiān)理日志等術(shù)語；按《公路工程標(biāo)準(zhǔn)編寫導(dǎo)則》等規(guī)定全面改寫了條文說明，并將編印可操作性的實(shí)施手冊(cè)。
修訂后，本規(guī)范結(jié)構(gòu)體系完整，“五控兩管”內(nèi)容齊全、有機(jī)結(jié)合，事前審批、過程控制、事后驗(yàn)收工作流程清晰，以巡視為主的現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理方式更加適用，旁站項(xiàng)目明晰、工作用表適中、技術(shù)內(nèi)容翔實(shí)，針對(duì)性、適用性、可操作性較強(qiáng)。
規(guī)范宣貫需要注意的問題
新版《監(jiān)理規(guī)范》的宣傳、貫徹、執(zhí)行不但涉及監(jiān)理企業(yè)、監(jiān)理人員，也與交通運(yùn)輸主管部門、質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目法人以及施工單位緊密相關(guān)，特別是項(xiàng)目法人，要嚴(yán)格執(zhí)行法律法規(guī)、落實(shí)建設(shè)管理體制改革意見，加大監(jiān)理規(guī)范的宣貫力度，保證監(jiān)理規(guī)范落地、見效。同時(shí)，針對(duì)執(zhí)行過程中的有關(guān)問題，可及時(shí)向編制組反潰
對(duì)于按照《若干意見》改革精神采用自管模式的項(xiàng)目，有關(guān)行業(yè)管理部門和建設(shè)管理法人應(yīng)正確對(duì)待和執(zhí)行《監(jiān)理規(guī)范》。首先，《若干意見》已經(jīng)明確，要“堅(jiān)持和完善工程監(jiān)理制，更好地發(fā)揮監(jiān)理作用”，并非取消工程監(jiān)理制。其次，自管模式是指“由項(xiàng)目建設(shè)管理法人統(tǒng)一負(fù)責(zé)項(xiàng)目的全部建設(shè)管理工作和監(jiān)理工作。項(xiàng)目建設(shè)管理法人必須具備相應(yīng)的管理能力和技術(shù)能力，并配備具有相應(yīng)執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員，能夠完成項(xiàng)目管理全部工作，包括《公路工程施工監(jiān)理規(guī)范》規(guī)定的相關(guān)工作，對(duì)項(xiàng)目質(zhì)量、安全、進(jìn)度、投資、環(huán)保等負(fù)總責(zé)。”不允許以自管為名不執(zhí)行工程監(jiān)理制和《監(jiān)理規(guī)范》的有關(guān)規(guī)定。
對(duì)于目前正大力推廣采用的政府和社會(huì)資本合作模式（PPP模式），其實(shí)質(zhì)是一種籌融資方式，以及相應(yīng)采用的項(xiàng)目管理模式，并不影響工程監(jiān)理制度的實(shí)施，也不影響本規(guī)范的適用。項(xiàng)目管理中具體的監(jiān)理職責(zé)和權(quán)限，仍然要按照法律法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)項(xiàng)目法人、項(xiàng)目建設(shè)管理單位、監(jiān)理機(jī)構(gòu)和施工單位等的管理實(shí)際來確定。
希望各級(jí)交通運(yùn)輸主管部門、公路工程質(zhì)量監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理規(guī)范貫徹、落實(shí)情況的監(jiān)督檢查。
