佛山地鐵2號線PPP項(xiàng)目案例
2017-12-27
佛山地鐵2號線PPP項(xiàng)目應(yīng)該說是近幾年比較典型的一個(gè)軌道交通PPP項(xiàng)目。這一輪PPP熱潮嚴(yán)格來說應(yīng)該是從去年的上半年或者說中旬才開始的，這個(gè)PPP項(xiàng)目有兩個(gè)亮點(diǎn)，一是在時(shí)間上,這個(gè)軌道交通PPP項(xiàng)目當(dāng)時(shí)跟政府和企業(yè)談判，是在2013年底，2014年1月份，也就是在這輪PPP熱潮開始之前就簽訂了協(xié)議，完成了投資人招標(biāo)，在時(shí)間上就有一點(diǎn)前瞻性和超前意識。第二，從這個(gè)模式設(shè)計(jì)上來講，也比較有創(chuàng)新點(diǎn)，這個(gè)PPP項(xiàng)目也保留了BOT的因素，但同時(shí)更充分借鑒了香港地鐵的模式，研究怎么引入把BOT和土地的因素跟軌道運(yùn)營結(jié)合起來。
下面主要介紹佛山地鐵2號線項(xiàng)目四個(gè)方面。首先介紹一下項(xiàng)目本身的基本情況；第二、PPP模式下政府與社會(huì)投資人兩方的責(zé)任邊界；第三、就是PPP項(xiàng)目最大的亮點(diǎn)，如何與土地、BOT模式相結(jié)合，以保證軌道交通PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展；最后，鑒于這個(gè)PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性跟創(chuàng)新性，在實(shí)操過程中也遇到不少的問題和困難，最后總結(jié)探討它存在的問題。
一、佛山地鐵2號線PPP項(xiàng)目基本情況
首先，介紹一下這個(gè)PPP項(xiàng)目的始末。這個(gè)PPP項(xiàng)目的起始時(shí)間很早，早在2012年的時(shí)候，佛山市政府就已經(jīng)提出利用沿線土地開發(fā)支持軌道建設(shè)的思路，并出臺了相應(yīng)政府文件。2013年中旬，雙方就已經(jīng)簽訂了意向性的框架協(xié)議，到2014年初，通過正式的招投標(biāo)，最終確定中標(biāo)人就是目前的這個(gè)PPP項(xiàng)目公司，同時(shí)簽訂了協(xié)議，成為國內(nèi)首個(gè)BOT加TOD的項(xiàng)目，去年4月份，這個(gè)PPP項(xiàng)目公司正式注冊成立。
這個(gè)PPP項(xiàng)目的模式有兩個(gè)核心因素，一個(gè)關(guān)鍵詞是BOT，一個(gè)是TOD。最大的特點(diǎn)是引入了TOD理念，一個(gè)是將沿線800米范圍內(nèi)的土地，規(guī)模很大，大概4400多畝的土地只作為一級開發(fā)整理，通過土地一級開發(fā)的協(xié)議，中間會(huì)有價(jià)值的升值，通過價(jià)值內(nèi)化來支持軌道建設(shè)，通過一級開發(fā)土地來支持軌道建設(shè)投資。同時(shí)，通過選擇比較好的區(qū)域，選擇了四個(gè)特定的站場，也是離軌道沿線比較近的區(qū)域，這四個(gè)站作為物業(yè)開發(fā)，大概2000多畝，這一部分思路是通過PPP項(xiàng)目公司自己進(jìn)行物業(yè)開發(fā)獲得未來預(yù)期的租金以及物業(yè)銷售收入，來平衡PPP項(xiàng)目公司未來運(yùn)營中潛在的虧損，這一部分按照一般房地產(chǎn)開發(fā)或者土地開發(fā)的資本金、融資配股比例大概是三七比例。
該P(yáng)PP項(xiàng)目充分借鑒了香港的模式，通過TOD開發(fā)，通過規(guī)劃設(shè)計(jì)和地鐵物業(yè)相結(jié)合，做了上蓋物業(yè)的開發(fā)。二號線的車輛段和湖涌的停車場是呼應(yīng)的，中間段選擇了兩個(gè)核心區(qū)域，石洲跟灣華，灣華相當(dāng)于市中心，在這個(gè)區(qū)域?qū)⒆鲆粋€(gè)比較龐大的商業(yè)綜合體，通過比較高價(jià)值的物業(yè)經(jīng)營來獲得收益。這是物業(yè)部分。
這個(gè)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作關(guān)系也可以簡單介紹一下。由佛山市政府跟PPP項(xiàng)目公司簽訂協(xié)議，PPP項(xiàng)目公司包括三方主體，大股東就是中國交建，同時(shí)我們還引入了一個(gè)運(yùn)營方的社會(huì)投資人，就是南車四方,包括佛山軌道作為政府出資的第三方。
我們列了三個(gè)板塊，地鐵的建設(shè)、運(yùn)營以及地產(chǎn)開發(fā)。建設(shè)運(yùn)營就不多說了，強(qiáng)調(diào)一下地產(chǎn)開發(fā)，一級開發(fā)通過投資土地一級開發(fā)，把土地整理出讓，通過政府公開招拍掛的流程，通過財(cái)政、土地部門流轉(zhuǎn)，回到PPP項(xiàng)目公司來支持我們的建設(shè)。剛才上面所說的二級土地，雙方也約定的，既可以由PPP項(xiàng)目公司自己開發(fā)，也可以引入一些知名品牌開發(fā)商進(jìn)行合作開發(fā)或者委托開發(fā)。引入品牌投資人的好處在于一方面PPP項(xiàng)目公司可以一部分資金問題，另一方面因?yàn)榇_實(shí)作為一個(gè)軌道建設(shè)PPP項(xiàng)目公司，在房地產(chǎn)開發(fā)方面缺乏經(jīng)驗(yàn)，大型的品牌開發(fā)商無論是在PPP項(xiàng)目運(yùn)作、經(jīng)驗(yàn)以及品牌價(jià)值方面都能起到很好的作用，PPP項(xiàng)目公司通過這種開發(fā)從而獲得可持續(xù)穩(wěn)定的物業(yè)收益，支持潛在的運(yùn)營虧損，這就是整個(gè)PPP項(xiàng)目的模式。
第二、政府與社會(huì)投資人兩方的責(zé)任邊界
佛山地鐵2號線PPP項(xiàng)目可以說是一個(gè)比較典型的PPP項(xiàng)目，我們需要界定清楚政府跟企業(yè)雙方的責(zé)任。我們通過一種分析，相當(dāng)于在一個(gè)PPP項(xiàng)目中，政府跟投資人站在各自的視角，雖然是合作關(guān)系，但是他們各自有獨(dú)特的訴求。舉例來說，以軌道交通PPP項(xiàng)目為例，政府更看重的是這條軌道帶來的公共利益和社會(huì)效益，以及PPP項(xiàng)目在運(yùn)營中的效率和成本控制。投資人看重的是在合作中要盡可能與政府達(dá)成一致，完成政府的訴求，同時(shí)，投資人也會(huì)有一些自己的訴求，因?yàn)槲壹热煌顿Y這個(gè)PPP項(xiàng)目，我需要保證基本收益的獲得，以及我在未來30年中穩(wěn)定的現(xiàn)金流以及可持續(xù)的經(jīng)營，同時(shí)需要政策性的保障以及全面細(xì)化的風(fēng)險(xiǎn)控制。只有這樣的話，我們才能把這個(gè)PPP項(xiàng)目做好。
我想強(qiáng)調(diào)的是在這種PPP模式合作中，投資人既要保質(zhì)保量的完成投資和建設(shè)任務(wù)，同時(shí)也需要政府向前多邁出一步，注重化解投資人的風(fēng)險(xiǎn)，只有雙方都站在對方的視角上，換位思考，相互體諒，才能把這個(gè)PPP項(xiàng)目做好。
這個(gè)PPP項(xiàng)目設(shè)計(jì)了兩個(gè)分階段平衡機(jī)制，因?yàn)檫@個(gè)PPP項(xiàng)目所涉及的投資內(nèi)容和實(shí)施內(nèi)容比較多，如果把它全部混為一談來做的話，確實(shí)對項(xiàng)目未來的控制性以及風(fēng)險(xiǎn)會(huì)造成很大的影響。在這個(gè)PPP項(xiàng)目初期設(shè)計(jì)了兩個(gè)分階段平衡，即把沿線站場800米范圍內(nèi)的一級開發(fā)和我們的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行對接，把四個(gè)站場的二級開發(fā)收益和地鐵運(yùn)營階段做一個(gè)對接，形成一個(gè)分階段、分層次的平衡機(jī)制，來實(shí)現(xiàn)我們這個(gè)項(xiàng)目邊界明確、風(fēng)險(xiǎn)可控的目的。
同時(shí)，該P(yáng)PP項(xiàng)目公司包括了三方股東，未來在項(xiàng)目運(yùn)作中有明確的分工，中國交建作為國內(nèi)目前實(shí)力比較強(qiáng)的施工方，主要承擔(dān)項(xiàng)目的施工，南車四方作為軌道交通車輛配套商之一，負(fù)責(zé)車輛的制造、提供以及保養(yǎng)維護(hù)。佛山軌道作為政府方，既負(fù)有監(jiān)管的責(zé)任，同時(shí)也負(fù)責(zé)完成地鐵的運(yùn)營。
第三、佛山地鐵2號線PPP項(xiàng)目亮點(diǎn)
這個(gè)項(xiàng)目的創(chuàng)新之處，就是TOD綜合開發(fā)對PPP項(xiàng)目的影響。該P(yáng)PP項(xiàng)目在設(shè)計(jì)之初就強(qiáng)調(diào)引入TOD開發(fā)理念，但是TOD開發(fā)就要考慮到如何把這個(gè)PPP項(xiàng)目各個(gè)潛在的因素，無論是資金的、土地的還是這個(gè)PPP項(xiàng)目本身的，進(jìn)行一種融合。簡單說一下，在引入土地方面，是通過軌道建設(shè)過程中使得周邊土地的增值，將土地的收益內(nèi)化，為建設(shè)提供資金。
第四、在探索中前進(jìn)
最后，簡單探討一下目前這個(gè)PPP項(xiàng)目中存在的問題。目前這個(gè)PPP項(xiàng)目實(shí)施了一年半時(shí)間，工程已經(jīng)在做了，但是目前土地，尤其是一級開發(fā)這方面出現(xiàn)了一些滯后，原因有很多，國內(nèi)土地政策的限制使得我們無法完全模仿香港的模式。第二點(diǎn)，中國交建作為施工方，他可能會(huì)跟政府在長期收益上出現(xiàn)一些博弈的因素。這是一個(gè)30年運(yùn)營期的PPP項(xiàng)目，對于政府來說，希望前期充分利用投資人的資金，能夠在前期盡可能多投資，而政府在中后期逐步給你回報(bào)。第三點(diǎn)，就是在觀念上如何讓政府和企業(yè)全都認(rèn)識到我們是PPP合作中，政府和企業(yè)是收益的共同體。因?yàn)檫@個(gè)PPP項(xiàng)目經(jīng)營的協(xié)議是由佛山市政府跟中國交建來簽訂的，但是實(shí)施過程中涉及到許多土地的問題是市政府沒法直接解決的，因?yàn)檫@些土地都是掌握在各個(gè)區(qū)甚至各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的手里，這就涉及到城市管理過程中，市級政府跟區(qū)鎮(zhèn)各級政府的關(guān)系問題。
