專訪中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長楊保軍：城市要從經(jīng)濟(jì)增長“機(jī)器”轉(zhuǎn)向美好生活家園
2017-12-15
每經(jīng)記者付克友每經(jīng)編輯陳星
每一座偉大的城市，都是一部獨(dú)特的傳奇，而這部傳奇的腳本就是城市規(guī)劃。新時代的中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，需要體現(xiàn)新發(fā)展理念的城市規(guī)劃。
十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中同樣面臨這樣的主要矛盾。破解這個主要矛盾，是當(dāng)下中國城市規(guī)劃建設(shè)的重要命題。
事實(shí)上，很多城市已經(jīng)意識到這個重大命題，并付諸行動。在住建部統(tǒng)一部署下，我國15個城市已經(jīng)啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制改革試點(diǎn)。日前，作為試點(diǎn)城市之一的成都也提出，要回應(yīng)人民群眾對美好生活需要、厚植永續(xù)健康發(fā)展新動力的目標(biāo)引領(lǐng)，高起點(diǎn)組織新一輪城市總體規(guī)劃修編，為城市長遠(yuǎn)發(fā)展提供藍(lán)圖指引和路徑遵循。
那么，新時代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展有哪些不充分不均衡？城市規(guī)劃怎樣才能堅持“人民城市為人民”？傳統(tǒng)文化和城市文明如何和諧共生？在城市規(guī)劃建設(shè)中，人民群眾共建、共管、共享如何實(shí)現(xiàn)？針對這些重大問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長楊保軍。
破解不平衡不充分，從促“長板”到補(bǔ)“短板”
NBD：十九大報告指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這種主要矛盾在城市工作中是如何體現(xiàn)的？城市發(fā)展中有哪些不均衡不充分？
楊保軍：十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要不僅體現(xiàn)在“硬件”需求上，即物質(zhì)文化生活方面；也體現(xiàn)在“軟件”需求上，即民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面?！败浖鄙系男枨蟾鼮榫C合、感性、復(fù)雜，但也更為直接。
參照美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出的“幸福指數(shù)”可知，幸福＝效用/欲望。也就是說，幸福與效用成正比、與欲望成反比。它既有客觀供給的因素，也有主觀需求的因素。我們既要從政府的角度，建立提供優(yōu)質(zhì)“硬件”、“軟件”服務(wù)的政績觀，也要從公眾的角度，建立公平、和諧、綠色的需求觀。
一般來說，城市工作中的不平衡主要表現(xiàn)為區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和不同社會階層之間的不平衡。不充分主要體現(xiàn)在社會事業(yè)、生態(tài)環(huán)境、城市安全、以及制度建設(shè)等方面。例如：如何實(shí)現(xiàn)從“住有所居”到“住優(yōu)所居”；如何解決長期困擾市民的“上學(xué)難、看病難、養(yǎng)老難”問題，特別是伴隨人口老齡化日益尖銳的“養(yǎng)老難”問題；如何讓市民“呼吸新鮮空氣”、“喝干凈水”；如何讓市民“暢通出行”；如何讓城市變得更加安全和韌性；如何實(shí)現(xiàn)“依法治市”和“共同締造”；如何在資源環(huán)境緊約束的條件下實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展……這些都是城市工作中的難點(diǎn)問題。
NBD：城市不均衡不充分發(fā)展，是否是城市發(fā)展必經(jīng)的階段？與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式和規(guī)劃建設(shè)理念有什么關(guān)系？
楊保軍：的確，不均衡不充分是城市發(fā)展的必經(jīng)階段。
按照發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的非均衡增長理論，一個貧困國家或者地區(qū)要想擺脫貧困，必須首先將資源集聚到一小部分具有優(yōu)勢條件的地區(qū)或者群體，讓其先發(fā)展起來，再通過它帶動普遍的發(fā)展。這就是鄧小平同志“讓一部分人先富起來”的理論基矗
我們國家通過近40年的改革開放，基本實(shí)現(xiàn)了這個目標(biāo)。但實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)之后，就應(yīng)通過政府干預(yù)推動從局部發(fā)展轉(zhuǎn)向普惠發(fā)展。因為一個國家和地區(qū)的綜合實(shí)力，更體現(xiàn)在它的最“短板”是否足夠的“長”。
所以，過去的社會主要矛盾是“發(fā)展起來前”的矛盾，是“從無到有”的矛盾；新階段的社會主要矛盾是“發(fā)展起來后”的矛盾，是“從有到優(yōu)”的矛盾。
城市“不均衡不充分發(fā)展”的描述，是說我們已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了一部分的發(fā)展，但還存在著欠發(fā)展的“短板”，這是發(fā)展過程中的階段性問題。而當(dāng)務(wù)之急是讓城市管理者轉(zhuǎn)變工作重點(diǎn)，從促“長板”轉(zhuǎn)向補(bǔ)“短板”，著力解決人民群眾最關(guān)心的重點(diǎn)、熱點(diǎn)問題。
傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式和規(guī)劃建設(shè)理念確實(shí)存在著問題。例如：重物質(zhì)空間，輕人文關(guān)懷；重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，輕社會和諧與環(huán)境保護(hù)；重近期利益，輕長遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展；重數(shù)量增長，輕質(zhì)量提升；重地上建設(shè)，輕地下良心工程；重城鎮(zhèn)擴(kuò)張，輕鄉(xiāng)村建設(shè)；重外在形象，輕文化底蘊(yùn)。這些都與發(fā)展初期重點(diǎn)解決“從無到有”問題的階段目標(biāo)有關(guān)，我們要對這段歷史進(jìn)行總體上的客觀、正面的評價。
但是到了新的發(fā)展階段，城市管理者如果還用老眼光、老目標(biāo)去指導(dǎo)新工作，就是“刻舟求劍”、“緣木求魚”了，中央點(diǎn)出新時代的社會主要矛盾，就是要讓城市管理者與時俱進(jìn)、統(tǒng)一思想，明確新時期需要解決的首要問題。
以人民為中心，從經(jīng)濟(jì)增長“機(jī)器”到美好家園
NBD：新時代必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，城市工作就是要堅持“人民城市為人民”，怎么理解這一點(diǎn)？要做到這一點(diǎn)，需要堅持哪些原則？
楊保軍：“以人民為中心”不是一句簡單的口號，而需要城市工作者從理念到行動的徹底轉(zhuǎn)變。過去城市的發(fā)展是“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的，但要認(rèn)識到，經(jīng)濟(jì)建設(shè)是手段而不是目的，真正的目標(biāo)應(yīng)該是人民滿意，更不能單純?yōu)榱私?jīng)濟(jì)建設(shè)而降低了人民的滿意度。
要真正理解“人民城市為人民”，就是要把城市從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)增長的“機(jī)器”轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)于人民美好生活的“家園”，把城市工作的重心從“招商引資、土地經(jīng)營”轉(zhuǎn)向為人民提供均衡、充分的服務(wù)。
要做到這點(diǎn)，需要協(xié)調(diào)以下關(guān)系：協(xié)調(diào)好物質(zhì)與人文的關(guān)系；協(xié)調(diào)好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系；協(xié)調(diào)好數(shù)量與質(zhì)量的關(guān)系；協(xié)調(diào)好近期與遠(yuǎn)期的關(guān)系；協(xié)調(diào)好地上與地下的關(guān)系；協(xié)調(diào)好城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系；協(xié)調(diào)好形象與內(nèi)涵的關(guān)系。
要做到這點(diǎn)，更重要的是改變政績考核體系，從經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等方面的硬件建設(shè)“完成度”考核，轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴叭嗣駶M意度”為標(biāo)準(zhǔn)，即讓人民做考官、讓人民打分，對實(shí)際效用進(jìn)行評價。
NBD：人民城市為人民，需要人民群眾共建、共管、共享，在規(guī)劃建設(shè)中如何體現(xiàn)這些原則？
楊保軍：這是一個社會治理問題，總的趨勢是實(shí)現(xiàn)多元共治、共同締造。在市場經(jīng)濟(jì)起決定性作用的體制之下，城市政府要從一個“包辦一切”的政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府，要充分發(fā)揮社會團(tuán)體、市嘗公眾等利益主體參與城市治理的積極性和主動性。
我想，在規(guī)劃建設(shè)中要注重這些原則：一是明晰各方主體的責(zé)任、權(quán)力和利益，包括政府的責(zé)權(quán)利，以及用益物權(quán)來確定利益相關(guān)人的責(zé)權(quán)利；二是鼓勵倡導(dǎo)式規(guī)劃、漸進(jìn)式規(guī)劃；三是利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等先進(jìn)手段，強(qiáng)化規(guī)劃公眾參與；四是以社區(qū)作為重點(diǎn)，推進(jìn)多元共治。
新經(jīng)濟(jì)推動新發(fā)展，杭州成都是優(yōu)秀范例
NBD：我國正處于高速的城鎮(zhèn)化階段，同時又面臨城市轉(zhuǎn)型升級、質(zhì)量提高這一問題，怎么把握兩者之間的關(guān)系？實(shí)現(xiàn)某種平衡？
楊保軍：我們在中央城市工作會議的課題研究中得出一個判斷，就是當(dāng)前我國已處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后階段，以城鎮(zhèn)化水平超過50%為分界點(diǎn)，之前和之后的發(fā)展特征已經(jīng)發(fā)生了較大變化。突出體現(xiàn)在城鎮(zhèn)化加速度已經(jīng)下降，城市間分化將更加明顯，發(fā)展方式從數(shù)量增長為主轉(zhuǎn)向質(zhì)量提升和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主，發(fā)展動力從單純依靠工業(yè)化轉(zhuǎn)向更加多元和特色化。
從現(xiàn)在到2035年之間，是我國從發(fā)展中國家步入到發(fā)達(dá)國家的關(guān)鍵時期，也是考驗我國能否擺脫中等收入陷阱的敏感時期。在這個時期，城市轉(zhuǎn)型升級、質(zhì)量提升是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的唯一出路。
城市工作的當(dāng)務(wù)之急，就是貫徹中央五大發(fā)展理念，盡快實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展動力的轉(zhuǎn)換，通過創(chuàng)新驅(qū)動和綠色引領(lǐng)讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展擺脫對資源環(huán)境的依賴，同時處理好社會和諧、公平共享等問題，讓城市花時間、花力氣從傳統(tǒng)發(fā)展的“沼澤路”中走出來，步入新型發(fā)展的“高速路”。這個過程中，城市需要具備耐心、付出代價，但從長遠(yuǎn)來看，這是值得的，也是唯一的出路。
概括地說，“未來已來”，我們已經(jīng)沒有時間和空間讓傳統(tǒng)發(fā)展模式繼續(xù)下去，如果不痛下決心轉(zhuǎn)型發(fā)展，就會步入中等收入陷阱，“路越走越窄”；反過來，如果先人一步、以新經(jīng)濟(jì)推動新發(fā)展，就會在新的發(fā)展階段打下好的開局，杭州市、成都市是這個方面的優(yōu)秀范例。
NBD：在這個過程中，很多大城市都產(chǎn)生了大城市病，包括交通、污染、高房價等，規(guī)劃建設(shè)上的根源在哪里？怎么去解決這些問題？
楊保軍：大城市病是一個綜合性的問題，我們也需要從綜合的角度解決問題，更需要借鑒中醫(yī)的智慧，實(shí)現(xiàn)“標(biāo)本兼治”；而不是西醫(yī)的方式，“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”。
從宏觀角度看，我國大城市病問題的根源是超大、特大城市的吸引力過強(qiáng)，沒有形成更良性、更均衡的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。通俗地說，就是我國的“二線城市”吸引力在逐步下降，沒有起到應(yīng)有的吸納人口的作用。超大城市的高房價問題，其主要是供需不平衡導(dǎo)致的，而之所以“需”永遠(yuǎn)無法滿足，就是因為超大城市具有其他城市難以比擬的發(fā)展機(jī)會。
因此，根本上的解決方案，就是要讓城鎮(zhèn)體系更加均衡，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，讓居住在中小城市、小城鎮(zhèn)的市民獲得更多的發(fā)展機(jī)會。德國的小城鎮(zhèn)、荷蘭的蘭斯塔德地區(qū)都有值得我們學(xué)習(xí)的經(jīng)驗。
從中觀角度看，大城市病是由于城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張的過程中，沒有提出成熟的設(shè)施解決方案，設(shè)施建設(shè)也相對滯后造成的。例如，在超大城市發(fā)展過程中，一開始尚未意識到以私人小汽車為主導(dǎo)的交通出行方式從根本上無法避免交通擁堵問題，因此一方面放任小汽車購買，另一方面試圖通過建設(shè)機(jī)動車快速路、停車場來解決不斷增長的小汽車的需要，最終導(dǎo)致交通擁堵越來越嚴(yán)重。
要想解決這些問題，只能從設(shè)施供給轉(zhuǎn)向需求管理。比如，倡導(dǎo)和鼓勵“長距離軌道交通+短距離非機(jī)動車交通”的出行方式。東京在上世紀(jì)后半葉快速發(fā)展過程中，交通擁堵非常嚴(yán)重，但隨著交通政策的轉(zhuǎn)變，人口繼續(xù)增長的同時交通擁堵反而下降，這是值得我們參考的。
文化基因不能斷裂，街區(qū)制不能魯莽推進(jìn)
NBD：人的城鎮(zhèn)化，為什么需要弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化、體現(xiàn)地方特色？怎么做到傳統(tǒng)文化和城市文明的和諧共生？
楊保軍：人類之所以能建立文明，就是在于群體知識、經(jīng)驗的積累和傳承。城市是人類文明的結(jié)晶和流傳的載體，城市中的歷史文化街區(qū)和建筑，就是城市文明歷史的物化“基因”。
如果一個城市的傳統(tǒng)文化和地方特色被破壞，那么這個城市的文明基因也就斷裂了，其獨(dú)特魅力和氣質(zhì)也就不復(fù)存在了。嚴(yán)格地說，它和過去已經(jīng)不是同一個城市。我們國家有五千年的文明歷史，但是讓我們當(dāng)代人汗顏的是，在近年來的快速發(fā)展過程中，不少傳統(tǒng)文化和地方特色遭到破壞，這是非常讓人痛惜的。
人民對美好生活的需要，包括“軟件”上的精神需求，就是要知道“自己從哪里來、要往哪里去”。城市文化是市民的精神家園，就是要讓市民找到自己的歷史源頭，找到自己的發(fā)展方向。
從大歷史的視角看，傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文明是連續(xù)的過程、是不可分割的整體，因為從未來回望，傳統(tǒng)和現(xiàn)代都將是歷史的組成部分。文化的精髓就是在“傳承中延續(xù)”，這既不是完全抹殺、破壞歷史，也不是全盤照搬、復(fù)制歷史。一個好的“現(xiàn)代”，是在未來的回望中，能找到文明基因傳承和革新的清晰脈絡(luò)，能找到屬于這個時代的特征標(biāo)識。
我們提出城市設(shè)計要體現(xiàn)“地域特征、民族特色、時代風(fēng)貌”，要學(xué)習(xí)建國初期北京建設(shè)“十大建筑”的精神，探索融古通今、形神兼?zhèn)涞慕ㄖ厣c城市風(fēng)貌。
NBD：目前，城市規(guī)劃建設(shè)中特別強(qiáng)調(diào)“街區(qū)制”，您怎么看其中“人的城市”的價值取向？在規(guī)劃建設(shè)中如何實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)？
楊保軍：“人的城市”就是要以人的舒適性、便捷性作為建設(shè)城市的標(biāo)準(zhǔn)。
推廣“街區(qū)制”對人來說具有這些好處：一是開放便捷，就是有利于群眾的出行；二是尺度適宜，使城市形成級配合理的路網(wǎng)系統(tǒng)和更加人性化的街道空間；三是配套完善，就是使街區(qū)形成居注商業(yè)、文化、交流等綜合性的功能，改變小區(qū)單一的居住功能；四是鄰里和諧，促進(jìn)社會各階層的交流和融合，并構(gòu)建和諧社會。
在規(guī)劃建設(shè)中，“街區(qū)制”不能機(jī)械、魯莽地推進(jìn)，需要注意以下問題：首先要改變觀念，解放思想，這可能需要一代人、甚至幾代人的努力；其次要使用可替代的安全技術(shù)，比如“街道眼”、智慧小區(qū)、樓宇門禁等；第三要堅持因地制宜、先易后難、循序漸進(jìn)；第四要通過示范積累經(jīng)驗、完善方案。
