關于對《關于批準〈內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》的說明
2017-12-28
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：
我受國務院委托，現對《關于批準〈內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》作如下說明：
一、基本情況
廣深港高鐵是內地與香港特別行政區(qū)大型基礎設施建設重大合作項目，其中，由香港特別行政區(qū)政府投資興建的香港段將于2018年第三季度建成通車。為實現香港特別行政區(qū)與全國高鐵網絡互聯(lián)互通，保障廣深港高鐵香港段的運輸、經濟和社會效益最大化，中央有關部門、廣東省人民政府與香港特別行政區(qū)政府經反復研究，并參考了此前在廣東省深圳灣設立內地口岸區(qū)和港方口岸區(qū)并實施“一地兩檢”的模式，一致認為，在廣深港高鐵香港特別行政區(qū)西九龍站（以下簡稱西九龍站）設立口岸并實施“一地兩檢”是最佳方案。該方案的主要內容是，在西九龍站設立口岸，分為香港口岸區(qū)和內地口岸區(qū)，由雙方分別按照各自法律，對乘坐高鐵往來于內地與香港特別行政區(qū)的人員及其隨身物品和行李，進行出入境邊防檢查、海關監(jiān)管、檢驗檢疫等出入境監(jiān)管。鑒于在西九龍站實施“一地兩檢”涉及在香港特別行政區(qū)區(qū)域內設立內地口岸區(qū)以及內地與香港特別行政區(qū)管轄權（包括司法管轄權）的劃分和法律適用，需要根據《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》明確相應的法律依據和具體實施辦法，中央有關部門和香港特別行政區(qū)政府經過深入研究后同意采勸三步走”程序作出有關安排，即：第一步，內地和香港特別行政區(qū)簽署《內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排》（以下簡稱《合作安排》）；第二步，由國務院提請全國人大常委會批準《合作安排》；第三步，雙方通過各自法律程序落實《合作安排》。經國務院授權，2017年11月18日，廣東省人民政府省長馬興瑞代表內地與香港特別行政區(qū)行政長官林鄭月娥正式簽署了《合作安排》，完成了“三步走”程序的第一步。
二、《合作安排》的主要內容
《合作安排》共5章17條正文和1個附件，主要內容包括：
一是規(guī)定口岸設置的相關事宜。明確在西九龍站設立香港口岸區(qū)和內地口岸區(qū)，實施“一地兩檢”；規(guī)定內地口岸區(qū)的范圍并明確在香港特別行政區(qū)境內的廣深港高鐵營運中的列車車廂也視作在內地口岸區(qū)范圍之內；明確內地口岸區(qū)場地使用權的取得、期限及費用等事宜由雙方簽訂合同作出規(guī)定。
二是規(guī)定內地口岸區(qū)的管轄權限。明確除了由香港特別行政區(qū)管轄的事項外，人員、物品的出入境監(jiān)管和內地口岸區(qū)內的治安等其他所有事項均由內地根據內地法律實施管轄，并明確內地口岸區(qū)視為“處于內地”。內地將派駐出入境邊防檢查機關、海關、檢驗檢疫機構、口岸綜合管理機構和鐵路公安機關依法履行職責。香港特別行政區(qū)管轄的事項主要與運營管理西九龍站和高鐵香港段相關，包括有關香港特別行政區(qū)工作人員履行職務或與履行職務相關的事項，有關西九龍站建筑物及相關設施的建設、保險和設計、維修養(yǎng)護標準和責任的事項，有關管理及監(jiān)察廣深港高鐵香港段鐵路系統(tǒng)安全運作及環(huán)境管制的事項等六類。西九龍站的鐵路運輸服務管理也由香港特別行政區(qū)負責，并明確其應實行實名制售票、對乘客進行查驗和安檢。
三是規(guī)定聯(lián)絡協(xié)調與應急處理機制。雙方同意建立口岸協(xié)商聯(lián)絡機制、應急處理機制和聯(lián)絡員制度，定期安排聯(lián)合演練，并共同制定和簽署關于西九龍站口岸運行管理的協(xié)作實施方案。明確雙方在內地口岸區(qū)進行活動和處理突發(fā)、緊急事件等有關事項的相關原則。
四是規(guī)定爭議解決以及《合作安排》的修改、生效等其他相關事宜。《合作安排》規(guī)定，“本合作安排報中央人民政府提請全國人民代表大會常務委員會批準后生效”，“如因西九龍站口岸運行條件和監(jiān)管發(fā)生變化或其他因素影響需對本合作安排進行修改，須經雙方協(xié)商達成一致后簽署書面文件，并報中央人民政府批準”。
《合作安排》附件包括西九龍站B2入境層、西九龍站B3離境層和西九龍站B4月臺層示意圖。
三、關于提請全國人大常委會審議批準《合作安排》的理由
在西九龍站實施“一地兩檢”，是“一國兩制”實踐中遇到的新情況。由于涉及在香港特別行政區(qū)區(qū)域內設立內地口岸區(qū)以及內地與香港特別行政區(qū)管轄權（包括司法管轄權）的劃分和法律適用，根據《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）和香港特別行政區(qū)基本法關于全國人大常委會地位和職權的規(guī)定，由全國人大常委會審議批準《合作安排》，明確《合作安排》符合“一國兩制”方針，符合憲法和香港特別行政區(qū)基本法，可為在西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”進一步提供憲制性法律基礎，為國務院批準內地在西九龍站設立口岸并派駐機構依法履行職責提供法律依據。
為此，國務院港澳事務辦公室會同中央有關部門起草了提請全國人民代表大會常務委員會審議的《關于批準〈內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》（以下簡稱決定草案）。決定草案已經國務院同意。
四、《合作安排》與香港特別行政區(qū)基本法有關條文的關系
鑒于香港社會對《合作安排》與香港特別行政區(qū)基本法有關條文的關系問題比較關注，現一并作出說明。
（一）香港特別行政區(qū)與內地簽署《合作安排》的權力來源。香港特別行政區(qū)政府與內地有關方面就在西九龍站設立口岸并實施“一地兩檢”的相關問題協(xié)商作出適當安排，不改變香港特別行政區(qū)行政區(qū)域范圍，不影響香港特別行政區(qū)依法享有的高度自治權，不減損香港特別行政區(qū)居民依法享有的權利和自由，是符合香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的。根據憲法，香港特別行政區(qū)基本法授權香港特別行政區(qū)實行高度自治（第二條），實行單獨的出入境管理制度（第二十二條第四款、第一百五十四條第二款），香港特別行政區(qū)政府享有管理香港特別行政區(qū)境內的土地（第七條），提供經濟和法律環(huán)境以鼓勵投資、技術進步并開發(fā)新興產業(yè)（第一百一十八條），制定適當政策促進和協(xié)調各行業(yè)發(fā)展（第一百一十九條）等權力。因此，在香港特別行政區(qū)區(qū)域內設立口岸并實施“一地兩檢”，是落實香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的有關權力的體現，為香港特別行政區(qū)與內地協(xié)商簽署《合作安排》提供了法律基矗也就是說，香港特別行政區(qū)依法享有的高度自治權，是其與內地作出上述“一地兩檢”安排的權力來源。
（二）與全國性法律在香港特別行政區(qū)實施有關規(guī)定的關系。香港特別行政區(qū)基本法第十八條規(guī)定，“全國性法律除列入本法附件三者外，不在香港特別行政區(qū)實施”，“任何列入附件三的法律，限于有關國防、外交和其他按本法規(guī)定不屬于香港特別行政區(qū)自治范圍的法律”。該條規(guī)定的是全國性法律延伸適用至整個香港特別行政區(qū)的情況，包括有關范疇及其適用途徑。具體說，就是該條規(guī)定中有關全國性法律實施的范圍是整個香港特別行政區(qū)，實施主體主要是香港特別行政區(qū)，適用對象是香港特別行政區(qū)的所有人。而在西九龍站內地口岸區(qū)實施全國性法律，其實施范圍只限于內地口岸區(qū)，實施主體是內地的有關機構，適用對象主要是處于內地口岸區(qū)的高鐵乘客。這種情況與香港特別行政區(qū)基本法第十八條所規(guī)定的在香港特別行政區(qū)實施全國性法律的情況不同，不存在抵觸香港特別行政區(qū)基本法第十八條規(guī)定的問題。《合作安排》還明確規(guī)定，就內地法律的適用以及管轄權的劃分而言，西九龍站內地口岸區(qū)被視為“處于內地”。全國人大常委會批準《合作安排》并作出決定，即可為全國性法律僅在西九龍站內地口岸區(qū)實施提供充足法律依據。
（三）與全國人大常委會有關授權條文的關系。香港特別行政區(qū)基本法第二十條規(guī)定，“香港特別行政區(qū)可享有全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會及中央人民政府授予的其他權力”。有建議認為，全國人大常委會可據此授權在西九龍站設立口岸并實施“一地兩檢”。我們認為，《合作安排》涉及的法律問題比較復雜，需要通過“三步走”程序解決不同層面的法律問題。其中，全國人大常委會既要確認香港特別行政區(qū)依據其享有的高度自治權與內地協(xié)商簽署《合作安排》符合憲法和香港特別行政區(qū)基本法，又要授權內地在西九龍站設立內地口岸區(qū)并派駐機構依照內地法律履行職務，采用作出批準決定的方式，更為適當。
五、國務院的審核意見
國務院經審核認為，在西九龍站實施“一地兩檢”有利于實現香港特別行政區(qū)與全國高鐵網絡的互聯(lián)互通及廣深港高鐵香港段的運輸、經濟、社會效益最大化，有利于促進香港特別行政區(qū)與內地之間的人員往來和經貿活動，有利于深化香港特別行政區(qū)與內地的互利合作，有利于香港特別行政區(qū)更好地融入國家發(fā)展大局，對于保持香港特別行政區(qū)長期繁榮穩(wěn)定具有重要意義?！逗献靼才拧烦浞挚紤]了內地和香港特別行政區(qū)有關方面的關切，符合“一國兩制”方針，符合憲法和香港特別行政區(qū)基本法，適應西九龍站設立口岸的實際需要，可以保障內地口岸區(qū)運行管理的安全、順暢、有效。
《關于批準〈內地與香港特別行政區(qū)關于在廣深港高鐵西九龍站設立口岸實施“一地兩檢”的合作安排〉的決定（草案）》和以上說明是否妥當，請審議。
（新華社北京12月27日電）
