一、何為PPP 模式?PPP 是一種公私合作制度!
PPP(Public-private partnership)，也被稱為公私合作制， 是為了開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供其它公共產(chǎn)品服務(wù)，公共部門和私營部門實體之間建立的一系列合作伙伴關(guān)系。作為西方國家政府治理創(chuàng)新中的一個概念，是由英國的Reymont 最先創(chuàng)立。PPP 模式支持政府與私營部門建立長期合作伙伴關(guān)系，以“契約約束機制”督促私營部門按政府規(guī)定的質(zhì)量標準進行公共品生產(chǎn)。
PPP 有廣義和狹義之分。聯(lián)合國培訓(xùn)研究院定義為“公私合作制涵蓋了不同社會系統(tǒng)倡導(dǎo)者之間的所有制度化合作方式，目的是解決當?shù)鼗騾^(qū)域內(nèi)的某些復(fù)雜問題“。歐盟委員會定義為”公私合作制是指公共部門和私人部門之間的一種合作關(guān)系，其目的是為了提供傳統(tǒng)上由公共部門提供的公共項目或服務(wù)”。加拿大公私合作制國家委員會定義為“公私合作制是公共部門和私人部門之間的一種合作經(jīng)營關(guān)系，它建立在雙方各自經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過
適當?shù)馁Y源分配、風險分擔和利益共享機制，最好地滿足事先清晰界定的公共需求”。公私合作制包含兩層含義：廣義上是公共機構(gòu)或企業(yè)與私人部門以某種形式合作，包括公共機構(gòu)授權(quán)給私人部門為改善公共服務(wù)而進行的一種正式合作;狹義上是指公共部門與私人部門共同參與上產(chǎn)和提供物品和服務(wù)的制度安排，是一種項目融資方式，公共機構(gòu)或企業(yè)與私人部門以同等產(chǎn)出水平提供服務(wù)，通常是以公私組成的新主體的形式提供服務(wù)。典型的PPP 結(jié)構(gòu)見圖表1。
PPP 的契約模式具有多種形式。PPP 的模式主要有SC(服務(wù)協(xié)議)、OMC(承包協(xié)議)、CBO(租賃協(xié)議)、BTO(建設(shè)-轉(zhuǎn)移-運營)、TOT(轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓)、BOT(建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)移)、WA(打包協(xié)議)、BBO(購買-建設(shè)-運營)、BOOT(建設(shè)-擁有-運營)和SPV(公私合營)等等，每個模式的控制權(quán)配置方式見圖表2。按照私有化的程度，PPP 模式可以分為外包類、特許經(jīng)營類和民營類(圖表3)，各類PPP 的政府參與程度和資產(chǎn)歸屬均有所不同。因每個PPP 項目的具體內(nèi)容不同，操作模式也存在較大的差異(圖表4)。
PPP 模式具體流程一般為(圖表6)：(1)政府部門首先針對PPP 所建設(shè)項目允許發(fā)起人成立有特殊目的公司，政府給予其支持政策。(2)特殊目的公司負責項目的融資(包括權(quán)益和債務(wù))、建設(shè)以及后續(xù)的開發(fā)運營。(3)項目建成后，政府部門特許企業(yè)進行開發(fā)和運營。政府部門通常與提供借款的金融機構(gòu)達成一個承諾將按與簽訂的合同支付相關(guān)費用，這樣可以使項目公司更加順利的從拿到借款。PPP 模式的本質(zhì)是政府部門通過給于私營部門一定期限特許的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來減少自身資金支出，并且加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的建設(shè)以及更加有效率的運營。
理論上PPP 對于政府部門、私營部門和社會是個多贏的舉措。公私合作制的引入有助于緩解財政壓力、打破行業(yè)壟斷，從而提供更好的公共品和服務(wù)。
(1)對政府而言，可以減輕政府債務(wù)負擔，減緩融資壓力，還可以將項目的一部分風險轉(zhuǎn)移給私營部門，降低政府部門的風險;(2)對于私營部門來講，公私合作降低了其參與公共領(lǐng)域項目的門檻，拓寬了私營部門的發(fā)展空間，可以吸引更多的民營資本參與進來，并能獲得合理的回報;(3)對于社會來講，公私合作結(jié)合了政府和私營部門各自的優(yōu)勢，有利于社會稀缺資源的合理配置，使得社會效益最大化。
二、海外PPP 模式分析
PPP 在國際上的應(yīng)用：各國設(shè)立模式存在差異
PPP 模式在全球范圍廣泛應(yīng)用。在歐盟國家尤其是英國，PPP 適用的領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù)、國防、公共秩序、交通運輸、燃料和能源、環(huán)境、衛(wèi)生、娛樂和文化、教育等。但在大多數(shù)國家，PPP 適用的范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，包括收費公路、輕軌系統(tǒng)、地鐵、鐵路、橋梁、隧道、機場設(shè)施、電廠、電信設(shè)施、學(xué)校建筑、醫(yī)院、監(jiān)獄、污水處理和垃圾處理等方面。從區(qū)域角度而言，歐洲的PPP 市場最為發(fā)達。分國別看，英國、澳大利亞、美國、西班牙、德國、法國等發(fā)達國家PPP 項目的規(guī)模和管理水平處于領(lǐng)先地位。
PPP 名義價值已約有7000 多億美元(圖表6)。因為PPP 的定義在各國和各部門都不相同，統(tǒng)計口徑和統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在多種版本，這里統(tǒng)一采用PWF 的數(shù)據(jù)簡要說明。1985-2011 年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP 名義價值為7751 億美元。其中歐洲大約占到全球PPP 名義價值的45.6%;亞洲和澳大利亞所占份額為24.2%;墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計所占份額為11.4%;美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%;非洲和中東地區(qū)PPP 名義價值為315 億美元，在全球的份額為4.2%。
海外PPP 中心職能存在共同點。各國PPP中心的職能因各自的政治體制、法律體系和發(fā)展水平有所差異，但總體看主要職能包括(1)提出政策建議，包括篩選PPP 的行業(yè)、選擇合適的PPP 模式和設(shè)計沖突解決機制等;(2)參與項目審核，決定項目是否適合PPP 模式;(3)提供技術(shù)支持，與市場投資人溝通互動;(4)提高行政能力，提供政府部門對PPP 的認識;(5)支持項目融資，通過直接投資項目，或代表政府發(fā)布項目信息以增強市場投資人信心，促進項目融資;(6)建立信息平臺。搭建PPP 政策和項目信息平臺，促進市場競爭。
各國PPP 中心的設(shè)置機構(gòu)不同(圖表7)。(1)從國家層面的PPP 中心設(shè)置來看，英國、澳大利亞、南非等國設(shè)立于財政部，而德國、韓國則獨立于財政部門之外。海外運行較為成功的PPP 中心多設(shè)于財政部，因為有助于將PPP 與其他財政支出、政府債務(wù)統(tǒng)籌管理。(2)其次，地方層面是否設(shè)立PPP 中心則很大程度上取決于本國的經(jīng)濟規(guī)模與結(jié)構(gòu)，及投資決策權(quán)的下放程度。英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等許多國家，除設(shè)立國家PPP 中心外，均設(shè)立了地方PPP 中心。
PPP 融資模式與盈利模式比較
PPP 可能的融資渠道多樣化。從海外經(jīng)驗看，PPP 的融資方式包括銀行貸款、出口信貸、資本市場(權(quán)益融資和債券)、國際銀團貸款、租賃公司及項目其他參與方等。一般來看，銀行貸款和資本市場為主要融資方式。各融資方式比較見圖表8。
圖表8：PPP 可能的融資渠道
PPP 項目的盈利多與某種程度的財政補貼掛鉤(圖表9)。因采用PPP 模式建設(shè)的項目一般都具有較強的公益性，盈利能力比較差，項目除了正常的運營收入外，多數(shù)還是需要政府給予事前或事后的補貼，特別是項目運行不達預(yù)期，政府更需要給于支持，以保證參與的私營部門有合理的回報。具體看盈利模式主要有3 種：
1) 除運營收入之外，政府承諾一定的補貼，特別是在項目收益不達預(yù)期時。
這是在PPP 模式中最常見的盈利模式。譬如，馬來西亞南北高速公路項目，收入主要來自車輛過路費，但是政府向項目公司提供最低公路收費的收入擔保，即在任何情況下如果公路流量不足，公路的使用費收入低于合約中規(guī)定水平，政府將向項目公司支付差額部門，這樣在一定程度上減少了項目公司的風險，保證了其盈利水平;
法西高鐵項目公司收入主要來自法西兩國國營鐵路運營公司機車通行的過路費，項目的收費模式在特許權(quán)協(xié)議中已有規(guī)定，且在運營的前三年，必須以低廉的線路使用費來吸引客戶，以便培育運量，增加后期營業(yè)收入，但由于延遲完工，造成項目流量未能達成預(yù)期，使項目公司收益降低。根據(jù)特許權(quán)協(xié)議，西班牙政府給予相應(yīng)的補償，包括特許期延長3年至為53 年，并且在2012 年之前分期撥付補償金1.08 億歐元等。
2) 盈利來自于項目收入以及政府特許的其他相關(guān)延伸業(yè)務(wù)。
最典型的是香港地鐵公司，其經(jīng)營收入主要來自地鐵乘客的車費，根據(jù)條例，地鐵公司有權(quán)決定票價。此外，政府還賦予香港地鐵公司沿線的地產(chǎn)開發(fā)權(quán)。香港地鐵公司充分利用地鐵沿線房地產(chǎn)升值的優(yōu)勢，把發(fā)展房地產(chǎn)與發(fā)展地鐵結(jié)合起來，建設(shè)大型住宅、寫字樓和商場等，獲取了巨大收入利潤。
3) 盈利完全來自于政府的補貼。
譬如南非的豪登快鐵項目，其所有的運營收入均進入政府財政，政府按照PPP建設(shè)合約規(guī)定的價格每年支付項目公司Bombela 保本運量所對應(yīng)的收入(每年固定為3.6 億蘭特)。這個固定費用目前高于政府所獲得的運營收入，Bombela 每年獲得上述固定費用后用于日常的運營和維護工作。Bombela 有義務(wù)按照合同規(guī)定做好日常的運營管理工作，但對客流量的多少基本不承擔責任。此外，項目的電力成本有政府負擔，大大降低了Bombela 的運營風險。
圖表9：PPP 項目的盈利模式主要有三種，且多與財政補貼掛鉤
PPP 項目融資多以債務(wù)融資為主，權(quán)益資本金為少數(shù)(圖表10)。具體到每個項目，融資結(jié)構(gòu)會存在較大的差異，但總體看項目公司一般出很少部分的權(quán)益資本金，其余的多數(shù)是通過債務(wù)融資，包括銀行貸款、發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化及信托等各種方式。一般來說，PPP 模式中政府會對項目債務(wù)可能有一定的隱形支持，項目公司可以更加容易的以較低成本拿到借款。具體看：
1) 項目公司自有資金一般都較少,大部分還是需要通過債務(wù)融資獲得資金。
以我們獲得數(shù)據(jù)較全的6 個國內(nèi)外PPP 案例為例，項目公司平均自有資金占比僅為30%，其余70%需要通過債務(wù)融資。其中，在澳大利亞悉尼港海底隧道項目中，項目公司自有資金占比還不到10%。
2) 融資方式目前主要是以銀行的長期借款為主。
在6個案例中，銀行長期借款占比總?cè)谫Y額的比重超過80%，貸款期限一般都在10 年以上。其他融資方式還包括發(fā)行企業(yè)債券，譬如澳大利亞悉尼港海底隧道項目發(fā)行30 年期4.86 億澳元的企業(yè)債券;還有少部分通過信托融資，譬如在“鳥巢”體育場項目中，通過信托收益憑證融資3億元。
3) PPP 模式融資成本相對來說都比較低。
一般來說，PPP 模式中政府會對項目債務(wù)有一定的隱形支持，項目公司可以更加容易的以較低成本拿到借款。6 個案例中10 年期以上的借款成本僅接近或略高于10 年期國債，比一般的商業(yè)銀行借款利率都要低。譬如，馬來西亞南北高速公路的15 年銀行貸款利率為8%，同當時的國債收益率相當，顯著低于一般的銀行商業(yè)貸款;澳大利亞悉尼港海底隧道項目發(fā)行的30 年期的企業(yè)債券，票利率僅為6%，甚至顯著低于當時12%的10 年期國債收益率。
圖表10：不同的PPP 項目融資方式，融資成本一般比較低，可能有政府的隱形支持
PPP 項目的風險來自哪里?(圖表11)因為PPP 項目涉及公共部門和私人部門的利益，對公共部門而言風險主要來自政局和政策不穩(wěn)定、決策失誤，而對于私人部門則要面對運行成本、物價波動、需求下滑的風險。因大多數(shù)的PPP 項目涉及某種程度的補貼，大眾對PPP 項目的態(tài)度及對項目控制權(quán)的分配均對項目運行造成影響。
圖表11：PPP 項目公共部門、私人部門面臨的風險不同
三、PPP 成功的要素：以英國、澳大利亞為例
英國PPP 成功在于責任清晰、監(jiān)控從嚴，重績效
英國PPP 管理部門經(jīng)歷了時間的演變。英國是較早采用公私合作伙伴關(guān)系模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家。1992 年梅杰接任撒切爾夫人擔任首相后，由于面經(jīng)濟衰退，與1992 年首次提出私人融資計劃(PFI，即設(shè)計-建設(shè)-融資-運營-維護)。英國于1993 年在財政部下設(shè)立私人融資工作組和私人融資辦公室，1997 年在財政部設(shè)立專門的工作組負責PFI 推廣工作，1999 年成立由政府持有全部股權(quán)的英國伙伴關(guān)系(Partnership UK)組織，并替代了前期的財政工作小組。2001 年該組織進一步改善為由政府和私營部門共同持股的PPP 管理模式組織，其中英國財政部持有44%股權(quán)，在特殊情況下或特殊事項上擁有一票否決權(quán)，以確保在重大事項上公共部門的決定權(quán)。
英國PPP 模式開展有特有的背景。(1)歷史欠賬過多，20 世紀90 年代英國基礎(chǔ)設(shè)施需要巨大的維修資金，但財政緊縮政策使得政府難以支持巨大開支。(2)“雙超”現(xiàn)象普遍，在政府采購過程中經(jīng)常遇到工時超期和成本超支的風險。(3)資本預(yù)算有限。為了控制財政風險，對政府債務(wù)占比具有一定的限制，當政府債務(wù)達到一定規(guī)模便很難再提高政府公共開支預(yù)算。
英國PPP 模式的特點(圖表12)：英國的PPP 項目可分為兩大類，一是特許經(jīng)營(由使用者付費)，二是私人融資計劃(PFI、PF2，由政府付費)。其主要特點包括(1)風險管控，降低政府風險。(2)成本固定，運營周期長。(3)產(chǎn)出為基礎(chǔ)，重績效后付費。(4)領(lǐng)域集中，交通項目投資比重大。(5)較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下采用PFI.
圖表12：英國的PPP 項目主要有5 大特點
案例分析1：英國賽文河第二大橋項目，成功秘訣在于風險的處理
案例背景：賽文河位于英格蘭和威爾士之間，割斷了兩岸交通聯(lián)絡(luò)。1966年賽文河第一大橋通車，到20 世紀80 年代第一大橋難以滿足通行需求，需建第二座大橋。因當?shù)卣斦Y金緊張，決定采用PPP 模式吸引社會資本完成第二大橋建設(shè)、運營和維護，同時接管第一大橋。
項目分析：該項目于1984年啟動前期準備工作，1986 年確定建設(shè)方案，賽文河大橋公司中標。除特許經(jīng)營協(xié)議外，1992 年當?shù)刈h會通過《賽文河大橋法案》，其中明確規(guī)定特許經(jīng)營期自1992 年4 月底開始，最長為30 年。該項目特許經(jīng)營公司的唯一收入來源是第一、第二大橋的過橋費，且只自東向西單向收費，收入主要用于完善、運營和維護兩座大橋。
財務(wù)信息：項目總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋、還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營期內(nèi)兩座大橋的運營和維護費用。最終融資安排為：銀行貸款1.9 億英鎊、BEI 貸款1.5 億英鎊、債券1.31 億英鎊、政府債券6000萬英鎊、特許權(quán)權(quán)益5000 萬英鎊。
項目參與方(圖表13)：英國國家道路局、賽文河大橋公司、托馬斯.柏西事務(wù)所、哈爾克羅事務(wù)所、VINCI 公司、美國銀行和巴克萊銀行。
項目實施中的風險與處理：(1)環(huán)境風險。當?shù)卣?987年對環(huán)境問題和初步設(shè)計進行了深入研究，尋求了化解措施。包括為施工開辟專用通道、建設(shè)獨立的排水管網(wǎng)和排污口。(2)公眾反對。根據(jù)公眾意見，政府調(diào)整了橋口引路的選址，將面向威爾士的收費站與周邊社區(qū)隔離，并補建了大量園林綠化帶，使收費站和賽文河兩端的引路隔離。(3)第一大橋老化。因第一大橋的纜索老化，給特許經(jīng)營方帶來交通流量和收入風險，可能會延遲對兩座大橋債務(wù)的償還并增加成本。但根據(jù)特許經(jīng)營合同，特許經(jīng)營方在以下情形不必對第一大橋進行維護：橋梁初始設(shè)計或施工質(zhì)量差，交通流量高于預(yù)期。因特許經(jīng)營方?jīng)]有參與第一大橋的初始設(shè)計及建設(shè)過程，故不用承擔纜索老化的維護。這些措施減輕了特許經(jīng)營方的運營壓力。
項目實施效果：第二大橋建成通車及第一大橋修繕后，賽文河兩岸通行的交通壓力大大緩解。兩橋日均車流量66000 輛。該項目是由使用者付費，特許經(jīng)營方同時獲得第一大橋的運營維護和收費權(quán)，避免兩橋競爭，特許經(jīng)營協(xié)議明確規(guī)定了定價機制并考慮通貨膨脹。項目成功運營得益于風險控制得當。
案例總結(jié)：賽文河第二大橋PPP項目的主要在于有強烈的市場需求(當時的第一座大橋已經(jīng)難以滿足通行需求)和項目完工后有穩(wěn)定的現(xiàn)金流入(過橋費)。項目實施過程中政府在項目定價和風險控制等方面有成熟的操作，這也提供了相對穩(wěn)定的政策支持。
圖表13：英國賽文河第二大橋項目各參與方
澳大利亞PPP 模式的特點：責任明晰
項目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域。政府通過法制化和規(guī)范化管理，與私營部門確權(quán)分利，分擔風險，形成雙方共贏的局面。其PPP 項目特點有：
1) 建立專業(yè)管理部門或機構(gòu)。澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施管理局為聯(lián)邦政府的PPP管理機構(gòu)，負責對全國PPP 項目進行管理，并審批所有PPP 建設(shè)項目。州政府設(shè)立PPP 指導(dǎo)委員會，由財政、交通、醫(yī)療、教育等相關(guān)部門人員及專家擔任委員。
2) 確定項目標準。PPP 項目明確的條件：(1)項目具有一定的價值和規(guī)模;(2)技術(shù)具有復(fù)雜性和新穎性;(3)能夠幫助政府實現(xiàn)一定的風險分散和轉(zhuǎn)移;(4)項目具有很大的設(shè)計和技術(shù)創(chuàng)新空間;(5)項目所有者具有較高的PPP 項目實施能力;(6)配套設(shè)施及副業(yè)經(jīng)營等輔助項目可使私營部門從中受益。
3) 明確公私部門的角色和責任。公共部門承擔土地風險，私人部門承擔建設(shè)風險。私營部門既可以參與建設(shè)，也可以負責經(jīng)營。政府則對建設(shè)和服務(wù)是否達標進行監(jiān)管。
4) 確保私人部門利益。只要符合政府要求并投入運營的PPP 項目，政府即會向私營部門付費。另外，政府在某些PPP 項目中讓利給私營部門，使其在參與項目建設(shè)中有利可圖。
5) 進行有效風險管理。
6) 建立嚴格的審計和績效評級機制。(1)在PPP 項目中，政府與私人部門以標準合同形式確定各自的權(quán)利義務(wù)，并明確政府、環(huán)境變化時可再商談的條款，保證合同的公正合理。(2)澳大利亞合同法從法律上保證合同的履行，一方違約另一方可起訴。若企業(yè)違法，將會失去聲譽和今后參與其他項目的機會。若政府對項目判斷失誤，選民會在選舉中用投票來表達意見。
案例分析2：澳大利亞阿德萊德水務(wù)項目，創(chuàng)造良好的社會效益
案例背景：項目于1994 年11 月開始資格審核，1995 年10 月聯(lián)合水務(wù)公司中標。聯(lián)合水務(wù)公司(社會資本方)接手并負責管理、運營和維護南澳大利亞阿德萊德地區(qū)的既有供水及污水處理廠、水網(wǎng)和污水管網(wǎng)。
參與方(圖表14)：社會資本方—聯(lián)合水務(wù)公司。公共部門方—南澳大利亞水務(wù)公司，負責獲取收入、管理客戶關(guān)系、管理集水區(qū)與制定服務(wù)標準，對基礎(chǔ)設(shè)施擁有所有權(quán)并控制資本支出。
項目管理：資產(chǎn)管理計劃由聯(lián)合水務(wù)與南澳大利亞是水務(wù)公司協(xié)商制定，包含1 年期、5 年期和25 年期，最后由南澳大利亞水務(wù)公司驗證計劃的可行性并對其進行調(diào)整。
項目成果：(1)聯(lián)合水務(wù)公司通過編制年度資產(chǎn)管理計劃、引入費率合同、創(chuàng)新污泥處理措施等方式，不僅在合同履行方面出色，指標完成率超過90%，而且該項目的成果也促使聯(lián)合污水公司將業(yè)務(wù)擴展到維多利亞州和新西蘭等地。(2)在經(jīng)濟效益等方面，該項目通過PPP 模式為南澳大利亞水務(wù)公司節(jié)省了約2 億美金的成本，另由于采用工程采購與建設(shè)管理方法進行工程建設(shè)，為國家節(jié)省了近4300 萬美元的資金。(3)社會效益方面，項目引入了第三方質(zhì)量控制體系和環(huán)境管理體系，建立了世界級的研發(fā)中心，改進了污水處理技術(shù)。
案例總結(jié)：與英國賽文河大橋一樣，有強烈的市場需求和穩(wěn)定的現(xiàn)金流入是是PPP 項目成功的前提，而公共部門對項目實施狀況賞罰分明，亦使得私營部門有較強動力把項目做大做強。
圖表14：澳大利亞阿德萊德水務(wù)項目各參與方
海外PPP 成功之處在責任明晰、利益分配均勻、風險控制得當。雖然各個PPP 的管理模式有區(qū)別，不同項目也面臨不同的困難。但總體看，成功的PPP 都有強烈的市場需求和相對穩(wěn)定的現(xiàn)金流入，公共與私營部門責任清晰、私人部門在PPP 中能獲取相當?shù)睦麧櫥蜓a嘗，在項目實施工程中有成熟的應(yīng)對方案等共性。中國的PPP 項目實施已經(jīng)有相當時間，然仍處于初級階段，國內(nèi)PPP 的前景如何?我們將在下篇報告中重點分析。
