軌道交通PPP警示——走向破產(chǎn)的英國倫敦地鐵
2017-12-26
倫敦是世界上最早修建地鐵的城市，整個地鐵系統(tǒng)龐大而繁雜。由于年代久遠，許多支線和站臺都需要改造翻新，然而緊張的政府預(yù)算無法填補巨大的資金缺口，急需大量的外來資金補充。PPP在上個世紀末被英國政府視為緩解財政壓力的有效手段，并在倫敦地鐵項目中大膽地使用，預(yù)期私人部門在運營管理30年中投入70億英鎊，然而PPP項目在開始不到7年的時間就夭折了，雖然政府采取了許多措施，卻依然無法改變整個項目走向失敗的結(jié)局。本文通過分析倫敦地鐵PPP項目從采納、實施到失敗的全過程說明其走向破產(chǎn)的必然性，并且探討了中國地鐵未來發(fā)展可能出現(xiàn)的困境。
1. 地鐵與PPP
城市軌道交通是指城市中使用車輛在固定軌道上運行且主要用于城市客運的交通系統(tǒng)，主要有地鐵、輕軌、市郊鐵路等模式，其中以地鐵最為普遍。軌道交通的出現(xiàn)為城市居住區(qū)和工作中心提供了一種快捷便利的連接，有利于加速城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)。中國自1965年在北京修建第一條地鐵，近50年來已經(jīng)在10多個城市陸續(xù)建設(shè)了地鐵和輕軌路線，另外30多個城市正陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)中。但是，由于軌道交通造價高昂 (地下線每公里5億元左右，地面線每公里2億元），資金籌措成為軌道交通發(fā)展的首要障礙。根據(jù)發(fā)改委運輸所完成的《2012-2013年中國城市軌道交通發(fā)展報告》統(tǒng)計，2012全國軌道交通總投資量高達2600億元，雖然使用了大量的財政補貼，發(fā)行債券，但資金缺口依然非常巨大。PPP作為一種國際流行的政府融資手段，在許多國家已在軌道交通項目中嘗試使用，但是在中國引進PPP模式還不常見，主要的有北京地鐵四號線采用PPP模式，深圳地鐵采用BOT融資模式，以及南京地鐵2號線使用的BT模式。PPP能否成為地鐵項目一種較為有效和持續(xù)的融資手段，一直是業(yè)內(nèi)比較關(guān)心的問題。
2. 倫敦地鐵的歷史
倫敦地鐵的出現(xiàn)，是國際大都市發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。地鐵為倫敦市的交通提供一種極具效率的解決方案，并且對當代的經(jīng)濟發(fā)展特別是周邊衛(wèi)星城市的建設(shè)做出卓越的貢獻。從1836年建設(shè)第一條地鐵起，倫敦現(xiàn)擁有11條線路，縱橫交錯，四通八達，總長超過400公里，日客流量300萬人次，車站275個，倫敦因此被稱為“建在地鐵上的都市”。倫敦是世界上最早建成軌道交通系統(tǒng)的城市，其軌道交通的建設(shè)與管理模式比較典型,，一些重要車站和地鐵站幾乎都建在一棟站舍內(nèi)，而且出站就有公共汽車站或小汽車停車場，有1/3的地鐵車站和小汽車停車場結(jié)合在一起，許多地鐵車站設(shè)置在人流相當集中的大商店或辦公樓底部，形成十分方便的換乘體系。這種體系有效限制了私人小汽車進入市中心區(qū)，也能保證市郊居民在1小時內(nèi)到達市中心辦公地。倫敦軌道交通采用多層次多類型的交通模式，主要軌道交通系統(tǒng)分為地下鐵道(重軌)、快速輕軌以及高架獨軌交通3種類型，并可再分為7種不同層次、類型，從而組成一個綜合的軌道交通系統(tǒng)。其中，輕軌交通以地面或高架形式為主。另外在倫敦，地鐵與市郊鐵路共軌也是一種常見方式，既能起到共享線路資源的作用，又有利于提高城市周邊旅客進入市區(qū)的換乘方便度以及鐵路潛儲運的充分發(fā)揮。
3. 倫敦地鐵運用PPP模式的實踐
倫敦市中心大部分線路是在20世紀初完成的，最初的設(shè)施由于設(shè)計者的遠見直到今天都很少有改變。然而近幾年，倫敦地鐵線路的老化和服務(wù)水平的惡化越來越多地被人們關(guān)注。倫敦地鐵由國營的倫敦地鐵公司（簡稱LUL）擁有并運行，由于長期的投資不足導致地鐵系統(tǒng)產(chǎn)生許多不穩(wěn)定因素。在1998年的政府檢測中發(fā)現(xiàn)地鐵的可靠性指標為94%，這意味著每發(fā)出16列車，因為安全問題就要取消一列，更新改造成為倫敦地鐵最大的挑戰(zhàn)，其中絕大部分資金投入依賴于中央政府的投資及補貼。自1994年以來，英國政府用于交通資金的預(yù)算逐年下降，而地鐵損耗日益嚴峻，資金需求逐步擴大，完全靠政府補貼已經(jīng)無法持續(xù)。
為了解決巨大的資金缺口，1997年大選后英國政府開始考慮新的資金籌措方式，考慮到完全私有化不符合地鐵準公共產(chǎn)品的特殊屬性，政府傾向使用PPP模式對整個地鐵進行升級改造。經(jīng)過4年多的論證和試行，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL， BCV和JNP3家公司。使用設(shè)計-建造-融資-運營的DBFO模式，3家公司分別負責不同類別的地鐵的維護和修復(fù)，而運營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負責?；A(chǔ)設(shè)施公司的回報由固定資產(chǎn)和業(yè)績決定。經(jīng)過論證，倫敦地鐵實施PPP模式主要基于以下考慮：由私營機構(gòu)提供更加確切和有保障的長期投資；刺激私營機構(gòu)提供更有效和積極的長期（30年）管理模式；同時政府部門保留對地鐵的維護控制權(quán)；促使倫敦地鐵系統(tǒng)更加高效。
3家公司其實分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國大型咨詢公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國最大的建筑公司保富比迪。另外名為Tube Line的聯(lián)合體控制了JNP控制的3條線路。該聯(lián)合體包括美國柏克德（BECHTEL）工程公司和英國最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。
政府希望私營機構(gòu)在項目前期為倫敦地鐵帶來大約70億英鎊的直接投入。而作為回報，政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊的服務(wù)費。費用由英國交通部直接劃撥給倫敦交通局，然后再下?lián)芙o倫敦地鐵公司。 PPP合同允許聯(lián)合體提出3.6 億英鎊的上限來彌補一些無法預(yù)見的問題和風險，但是聯(lián)合體要自行承擔每年大約5000萬英鎊的費用直到7.5年之后才可以結(jié)算。
倫敦地鐵PPP模式可能是世界上最復(fù)雜的結(jié)構(gòu)之一，為了確保該結(jié)構(gòu)有效運營及PPP合作有效執(zhí)行，英國政府設(shè)立了一種獨特的仲裁審核機制，政府每7年半就對PPP聯(lián)合體進行一次效果評估。然而2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)，該 PPP項目的失敗直接導致英國政府損失超過41億英鎊；2010年另一個PPP 聯(lián)合體Tube Line 也宣布破產(chǎn)。Tube Line 最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費用，因此該公司只好破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會支付了大約3.1億英鎊回購了他們的股票。
4. PPP模式之失
倫敦地鐵PPP模式失敗有多方面的原因。在項目失敗后，英國議會以及英國審計署都對項目進行了檢討和深度分析，并對項目的失敗進行了認真總結(jié)，其中主要有三方面的問題。
第一，政府監(jiān)管不力。
由于倫敦地鐵項目巨大，能夠參加競標的聯(lián)合體極為有限，因此政府和聯(lián)合體直接的談判相對復(fù)雜和不透明。另外由于該項目對保證倫敦城市經(jīng)濟的穩(wěn)定性政治意義重大，政府采取了債務(wù)擔保的方式確保項目的持續(xù)性，政府部門（交通部）無法控制項目的金融風險，他們不是項目的直接參與方，卻給項目擔保，只能使得政府對項目的監(jiān)控表現(xiàn)得無力。交通部希望私營機構(gòu)自行發(fā)現(xiàn)實際操作中的問題并解決，但是卻沒有什么效果。另外，雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無法從聯(lián)合體那里獲得必需？的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無法監(jiān)控成本的變化，也無法獲知聯(lián)合體的實際操作情況。
第二，私營企業(yè)管理混亂，缺乏創(chuàng)新動力。
地鐵項目本身的非商業(yè)性約束了企業(yè)的熱情。由于項目的主要目的是對地鐵基礎(chǔ)設(shè)施和車站進行修復(fù)和維護，與地鐵實際收益（車票收費）相剝離，因此很難激起參與方面的創(chuàng)新能力。最大的問題是聯(lián)合體的企業(yè)治理和領(lǐng)導力。聯(lián)合體參與企業(yè)過多，比如組建成 metronet聯(lián)合體的5家企業(yè)不但沒有形成合力，反而因為利益出發(fā)點各異，意見經(jīng)常向左，加之頻頻更換管理者，缺乏很好的管理機制，對整個項目無法進行有效管理。另外該項目使用的內(nèi)部供應(yīng)鏈（Tied Supply Chain)模式，也使得整個聯(lián)合體公司無法管控采購，更無法通過激勵的方式促使供應(yīng)商提供最佳的產(chǎn)品和服務(wù)，這也是導致Metronet失敗的一個主要原因。倫敦地鐵的基礎(chǔ)設(shè)施過于陳舊，在合同簽署前許多實際的操作困難無法獲知，有極大的不確定性和難以施工性；在實際操作中，許多地方條件非常差，很難保證其質(zhì)量。
第三，公私部門矛盾嚴重。
地鐵類公共項目有很強的獨特性，私營機構(gòu)以利潤最大化為目的，而公共部門以成本最低為目標，因此在費用結(jié)算方面很難達成一致，機構(gòu)內(nèi)的矛盾就會日益凸顯，導致項目效果不理想，長期合作的伙伴關(guān)系也會破裂。該項目的負債率相對較高，其銀行貸款和聯(lián)合體股份的比例為 88.3比11.7，聯(lián)合體企業(yè)的自身風險比較低，對他們的束縛也更小。一旦發(fā)生聯(lián)合體破產(chǎn)的情況，政府為95%的債務(wù)擔保。5家企業(yè)為他們的股份3.5億英鎊買單，這些錢對于國際大型機構(gòu)而言并不是大的問題，不會影響到企業(yè)的業(yè)績，同時這些企業(yè)本身就是該項目的供應(yīng)商，在2003到2007年間已經(jīng)獲得了30億英鎊的服務(wù)費收入，比較它們的股份比例，他們是穩(wěn)賺不賠的。因此私營部門也就不會特別在意如何與公共部門保持長期良好關(guān)系，甚至最后聯(lián)合體倒閉也不會對企業(yè)本體造成多大的財政壓力。
地鐵項目由于其社會服務(wù)功能的重要性和重大性，使其無法完全脫離政府的管轄和補助，地鐵項目PPP模式的投融資運營相對其他項目而言，難度較大，運營風險很高。倫敦地鐵PPP運營公司最終不堪連續(xù)虧本的負重只能破產(chǎn)了事，剩下的爛攤子丟回給政府，讓其自行負責。
目前，我國軌道交通建設(shè)進入了高速發(fā)展階段，2050年城市軌道交通總長度將達2000公里，承擔城市50%-80%的交通客流量。將PPP模式引入軌道交通領(lǐng)域，實行投資多元化，從長遠來說似乎可以有效解決資金不足的問題。然而PPP不是萬能的，開發(fā)時要有長遠的目光，需要對運營期做好準備。從倫敦地鐵的失敗案例來看，運營階段的地鐵項目使用ＰＰＰ模式并不一定能解決其實際的問題，甚至造成很多麻煩，PPP不等于私有化，市場化也不意味著政府撒手不管，如果處理不好，會給政府帶來更多的問題。
從另一方面看，中國許多城市快速建地鐵，后期將有非常大的運營維護隱患，項目損耗極大，而且管理和運營也非常困難和復(fù)雜，所需要的資金投入量也極大，這些都將成為未來的后城鎮(zhèn)化時代的隱患，需要在現(xiàn)在大修地鐵的時代就進行深刻的思考和探討。
