境外PPP運營案例分析
2017-12-26
案例一：阿爾巴尼亞首都地拉那國際機場
1.項目背景和概況
機場是阿爾巴尼亞連接歐洲和巴爾干半島的最重要交通運輸線，因此，阿爾巴尼亞政府重視改善地拉那國際機場的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)狀況。為建設(shè)一個具有歐洲標準的國際機場，同時受制于有限的融資能力，阿爾巴尼亞政府選擇采用PPP模式建設(shè)。
機場的規(guī)劃和建設(shè)采用英國標準。2005年5月6日，實施第一期改擴建工程，建設(shè)內(nèi)容包括新建航站樓、長7公里的機場公路、新貨運中心、新停車場以及污水處理廠，項目投資共5000萬歐元。機場公路于2005年11月通車，新航站樓于2007年3月21日竣工。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)方
2004年12月，該項目簽訂20年期的特許經(jīng)營合約，以BOOT（建設(shè)－擁有－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓）形式轉(zhuǎn)讓給由數(shù)家航空公司和金融機構(gòu)組成的德國－美國合資的公司：地拉那機場合作伙伴SHPK（Tirana Airport Partners SHPK，簡稱TAP）。
特許協(xié)議的內(nèi)容包括：地拉那特雷莎修女國際機場的建設(shè)、運營和維護。特許權(quán)獲得者的任務(wù)包括設(shè)計、融資、安裝、建設(shè)、維護、運營、管理和在舊機場基礎(chǔ)上發(fā)展新的終端建筑設(shè)備。
本項目是典型的特許權(quán)模式，根據(jù)阿爾巴尼亞國會批準的《國際采購法》實施。20年后，機場運營及相關(guān)業(yè)務(wù)將轉(zhuǎn)交給阿爾巴尼亞公共工程和交通運輸部。
地拉那機場合作伙伴TAP獲得機場收入并承擔作為私營部門的責任。TAP必須保證合約全部履行，根據(jù)合約內(nèi)容提供服務(wù)和設(shè)施，并在合約開始前支付300萬歐元預(yù)付款。
在地拉那國際機場合約中，采購方有與受讓方談判達成合約的權(quán)利，在被認為是對項目運營有利的前提下，可修改合約條款和條件。
?。?）特許權(quán)授予方（公共部門）
此項目由阿公共工程和交通運輸部推動，是國家層面的責任主體。公共工程和交通運輸部建立了一個委員會和工作組，負責審核和評價企業(yè)提交的投標書。
自2000年起，阿爾巴尼亞政府的交通運輸發(fā)展策略優(yōu)先考慮與歐洲連接的交通項目。在此背景下，阿爾巴尼亞政府已開始優(yōu)先改善地拉那國際機場的交通基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)狀況。機場交通發(fā)展的主要目標是通過國際航線的運營，建立與大多數(shù)歐洲國家和巴爾干半島國家的連接。
?。?）特許權(quán)獲得者（私營部門）
特許權(quán)獲得公司由一個財團組成，包括：
?、俸篮盏俜驒C場股份有限公司，這是全球私人機場投資領(lǐng)軍者；
?、诘聡顿Y與開發(fā)有限公司，作為復興信貸銀行集團的成員，其主要從事于歐洲企業(yè)融資和基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及出口融資、歐洲海外公司參與的大型項目投資；
?、郯柊湍醽?mdash;美國企業(yè)基金，由美國政府創(chuàng)辦，旨在支持阿爾巴尼亞私人部門發(fā)展的基金。各自所占的股份為：豪赫蒂夫機場有限公司47%；德國投資與開發(fā)有限公司31.7%；AAEF：21.3%。
3.融資模式
項目資金由歐洲復興開發(fā)銀行、阿爾巴尼亞阿爾法銀行和德國DEG銀行提供。歐洲復興開發(fā)銀行向地拉那國際機場項目提供了2260萬歐元貸款。另外2430萬歐元貸款由DEG銀行、阿爾法銀行和美國阿爾巴尼亞銀行提供。
案例二：普雷西迪奧風景公路
1.項目背景及概況
普雷西迪奧風景公路（Presidio Parkway）位于美國舊金山金門大橋南端，是舊金山濱海區(qū)經(jīng)普雷西迪奧直通金門大橋南端的道路。長約2.5公里，投資約8億歐元，為PPP模式融資項目。
該項目由舊金山交通管理局和加利福尼亞運輸部聯(lián)合提出，其建設(shè)目的是為取代1936年建成的2.4公里長的多爾路（Doyle Drive）。
2015年道路建設(shè)完成后，從金門大橋西部到布羅德里克街的東部將改為收費段道路。
為獲得聯(lián)邦政府的基金支持、縮短道路因施工的關(guān)閉時間，項目建設(shè)分為兩個階段實施。第一階段通過傳統(tǒng)的設(shè)計－采購－建設(shè)（EPC）模式實施；第二階段通過PPP模式建設(shè)，是加利福尼亞州第一個采用PPP模式運營的項目，本文主要描述第二階段建設(shè)內(nèi)容。
2013年啟動第二階段的建設(shè)，完成普雷西迪奧風景公路的其余部分建設(shè)內(nèi)容，包括南向行駛普雷西迪奧高架橋和貝特利隧道，以及與普雷西迪奧相連的新吉拉爾路。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)各方
由Hochtief PPP solutions美分公司主導的財團，于2012年完成項目融資。豪赫蒂夫的美國分公司和Meridiam基礎(chǔ)設(shè)施基金共同負責項目的規(guī)劃、建設(shè)、運營和部分融資。雙方在特許公司Golden Link Concessionaire各擁有50%的股份。特許經(jīng)營期33.5年（2012-2045年）。
3.項目融資
項目第二階段總投資額為3.6億美元，資金主要來源于政府援助、銀行借款、私人融資等。交通基礎(chǔ)設(shè)施融資和創(chuàng)新法案（TIFIA）援助貸款為1.5億美元，分兩批。貸款A(yù)為8980萬美元的短期貸款，在基本完工時以階段性付款快速償還。貸款B為6020萬美元的長期貸款，在28年內(nèi)，每季度可利用的非聯(lián)邦部分償還GLC。
TIFIA貸款將通過項目抵押滯留權(quán)擔保。
案例三：法國南部大西洋高速鐵路
1.項目背景和概況
南大西洋高速鐵路（South Europe Atlantic High-speed Railway，簡稱SEA高速鐵路）連接法國圖爾市和波爾多市，加強了法國東部地區(qū)與大西洋海岸的聯(lián)系，可減少這些區(qū)域主要道路和城鎮(zhèn)的擁堵。同時，由于鐵路的比較優(yōu)勢，將減少二氧化碳排放減少，有利于環(huán)境保護。
SEA項目新建鐵路340公里（包括302公里高速鐵路及38公里與既有鐵路的連接線），運營速度320公里/小時。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)方
近年來，為加速法國鐵路網(wǎng)建設(shè)，迫切需要加大籌資力度。2006年，法國政府授權(quán)法國鐵路網(wǎng)公司（RFF）采用PPP模式進行融資，為本項目的成功實施奠定了基礎(chǔ)。法國政府在該PPP項目中的作用體現(xiàn)在：
?。?）為特許方的銀行貸款提供擔保；
?。?）制定鐵路運營安全規(guī)章；
?。?）制定鐵路線路使用費構(gòu)成原則和費率表。
SEA項目特許經(jīng)營方（LISEA），特許經(jīng)營期50年。COSEA（南部歐洲太平洋線建筑公司）負責設(shè)計和建設(shè)，MESEA（南部歐洲太平洋線維修公司）負責運營和維護。
3.項目融資
萬喜集團的成功融資得益于歐洲發(fā)達的金融市場，尤其是私人金融資本市場以及萬喜在歐洲的強大資本基礎(chǔ)。每年通過發(fā)行企業(yè)可轉(zhuǎn)債券和向私人募集的資金占到公司總資產(chǎn)的60%以上。
SEA項目總投資78億歐元，為歐洲目前正在實施的最大PPP項目。
SEA項目融資得到法國政府擔保，這也是首次受益于法國政府對大型PPP基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資鼓勵政策。
案例四：莫斯科－圣彼得堡收費公路
1.項目背景及概況
莫斯科－圣彼得堡已有的M10公路大部分路段運力不足，已達能力極限。部分區(qū)域道路變窄，僅為兩車道，導致?lián)矶?，增加了運輸成本，阻礙了所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展。
此外，M10公路因經(jīng)常穿越居住區(qū)，降低了運輸速度，不僅導致運輸成本增加，而且使居民區(qū)的環(huán)境惡化，并給運輸安全帶來隱患。因此，俄羅斯聯(lián)邦交通運輸部準備采用PPP模式修建莫斯科－圣彼得堡收費公路，以實現(xiàn)以下目標：
?。?）實現(xiàn)莫斯科和圣保羅高速公路的有效連接；
?。?）減少運輸成本，改善服務(wù)質(zhì)量；
?。?）增加莫斯科和圣保羅運輸樞紐運營效率和貨物周轉(zhuǎn)率；
?。?）改善建設(shè)合約關(guān)系類型，包括建設(shè)階段非預(yù)算類資金的投資。
莫斯科－圣彼得堡收費公路第一階段項目起始于莫斯科環(huán)路（MKAD，Moscow Ring Road）全長43公里。公路建成后可以大大緩解當前連接莫斯科謝烈梅杰沃機場和市中心之間M10公路的擁堵。
2.特許權(quán)合約及相關(guān)各方
2009年7月，以萬喜特許經(jīng)營公司為牽頭公司的西.特許經(jīng)營公司LLC財團獲得莫斯科－圣彼得堡收費公路第一階段項目的特許權(quán)合約。合約內(nèi)容包括設(shè)計、融資、建設(shè)和運營。
特許權(quán)合約的主要參與方包括：
N-Trans LLC：俄羅斯最大的私人運輸公司。2008年10月，萬喜宣布N-Trans與NWCC LLC成為合作伙伴。
西北特許經(jīng)營公司：為參與特許經(jīng)營招標成立的公司，成立于2007年，為萬喜特許經(jīng)營俄羅斯分公司所有。
萬喜特許經(jīng)營俄羅斯分公司：由萬喜特許經(jīng)營SA（法國）（25%）、萬喜特許經(jīng)營Vosstran Russie（法國）（25%）和Sunstone Holding（塞浦路斯）（50%）共同所有。
3.項目融資
項目總投資額15億歐元，其中一半由俄羅斯國有投資基金擔保，剩余部分來自國際金融進市場的股權(quán)和債券投資。該項目計劃內(nèi)部收益率14.8％。項目初期參與融資的銀行有俄羅斯兩家國有銀行（Sberbank有限公司和Vnesheconombank）為NWCC提供10.5億美元有擔保的企業(yè)組合貸款，時間為20年；歐洲投資銀行（European investment bank，簡稱EIB）和歐洲復興開發(fā)銀行（European bank for Reconstruction and Development，簡稱 EBRD）兩家國際金融機構(gòu)。
由于線路穿過Khimki森林公園，野生物資源豐富的自然保護區(qū)及當?shù)鼐用竦木奂兀椖吭獾蕉喾椒磳Α?010年10月，在歐洲國會的會議上，EIB和EBRD雙方已經(jīng)確定停止參與該項目。2011年1月正式公布，停止參與項目。
對我國企業(yè)境外PPP項目的建議
一、培育PPP項目服務(wù)機構(gòu)
為幫助國內(nèi)承包企業(yè)“走出去”承攬PPP項目，建議成立國家層面或者行業(yè)性的PPP特許經(jīng)營服務(wù)機構(gòu)，逐步培養(yǎng)中國的PPP特許經(jīng)營第三方機構(gòu)專業(yè)人員和專家力量，為國內(nèi)承包企業(yè)投資國際PPP項目提供技術(shù)支持服務(wù)，同時，可以作為一個PPP項目協(xié)調(diào)、經(jīng)驗交流和人才培訓的平臺，滿足中國承包企業(yè)參與國際PPP項目競爭的需要。
二、建立PPP項目激勵機制
PPP投資項目工期長、投資大，不確定因素多，可能面臨來自多方面的風險，比如政治風險、經(jīng)濟風險等。為支持中國企業(yè)“走出去”承攬國際PPP項目，特別是在中國承包企業(yè)普遍缺乏特許經(jīng)營項目經(jīng)驗的狀況下，需要制定一些政府審批、稅收、貸款、考核等方面的激勵機制，鼓勵國內(nèi)承包企業(yè)參與國際特許經(jīng)營項目。
三、完善國內(nèi)金融保險體系
因為中國國內(nèi)金融和保險體系不完善，中國承包商對外投資PPP項目時，很難按照國際上PPP項目有限追索慣例從國內(nèi)銀行融資或獲得擔保。
因此，推動中國承包企業(yè)成功向PPP投資商轉(zhuǎn)型，首先需要加快健全和完善國內(nèi)金融體系和項目保險機制，實現(xiàn)項目債務(wù)融資的有限追索，以便隔離項目公司與國內(nèi)總公司的風險，同時合理轉(zhuǎn)移和分擔PPP項目公司的投資風險。
此外，應(yīng)針對不同類型的海外投資企業(yè)設(shè)計金融產(chǎn)品，提供差異化的金融服務(wù)，如離岸金融服務(wù)、提供股權(quán)融資、出口應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、海外資產(chǎn)抵押貸款等形式多樣的業(yè)務(wù)品種或設(shè)立海外PPP項目投資專項保險基金，以支持中國企業(yè)參與國際PPP項目。
另外，國有銀行、地方所有銀行、民營銀行等不同銀行應(yīng)加快“走出去”步伐，拓寬境外銀行分支機構(gòu)的業(yè)務(wù)類型，為境外的中資特許經(jīng)營企業(yè)提供完善的金融服務(wù)。
四、擴大PPP項目融資渠道
作為項目融資的一種方式，國外成功的PPP經(jīng)營企業(yè)通常都得益于金融機構(gòu)的大力支持。如法國國內(nèi)和歐洲許多商業(yè)銀行、投資銀行等組成的銀團為萬喜許多PPP項目提供了大量的融資，使得項目得以成功實施。
除了銀團融資外，國外特許經(jīng)營商還依托上市公司和成熟資本市場的優(yōu)勢，擁有很多便捷融資渠道。但中國的銀行一般不接受以BOT/PPP合同作為項目融資擔保，以境外BOT/PPP項目資產(chǎn)作為貸款的抵押擔保幾乎不可能。
五、與國際企業(yè)合作承擔PPP項目
由于PPP項目融資是以項目自身擔保，實行“有限賠償”，所以特許經(jīng)營企業(yè)的信譽和項目本身的風險控制對取得國際金融機構(gòu)貸款至關(guān)重要。
雖然中國的承包企業(yè)具有豐富的境外大型基礎(chǔ)設(shè)施項目的施工經(jīng)驗，但缺少經(jīng)營管理的成功經(jīng)驗，與國際金融機構(gòu)進行投資項目的合作機會也不多，因此，為了獲得國際金融機構(gòu)的認可，中國承包企業(yè)初期可選擇與國際大型工程公司合作參與PPP項目，一方面有助于中國企業(yè)熟悉與國際金融機構(gòu)的合作流程，為以后獨自承擔PPP項目打下基礎(chǔ)；另一方面通過實際項目實踐，提高國際金融機構(gòu)對中國承包企業(yè)的信用評級。
作者：許建華 韓信美。單位：中國國際工程咨詢公司
