5個(gè)典型案例解析 詳解中國PPP項(xiàng)目
2017-12-27
提到PPP，可能大家都會想到北京地鐵4號線、蘭州自來水股權(quán)轉(zhuǎn)讓、北京第十水廠、合肥的王小郢污水處理廠和大連中心城區(qū)垃圾處理，還有一些城市開發(fā)項(xiàng)目，像北京西紅門經(jīng)濟(jì)適用房等一系列項(xiàng)目。這些項(xiàng)目對國內(nèi)的PPP產(chǎn)生了很大的影響。今天借這個(gè)機(jī)會我就結(jié)合我們做項(xiàng)目的一些情況、一些體會和經(jīng)驗(yàn)，包括我們了解的情況，跟大家來做一個(gè)分享，分享一下有關(guān)PPP的知識和經(jīng)驗(yàn)。
一、案例分享
1、北京地鐵四號線PPP項(xiàng)目
首先說北京地鐵4號線。今天中午吃飯的時(shí)候，正好北京財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)也來了，我們還聊到這個(gè)案例，我們都是親歷者。
北京地鐵4號線到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了一個(gè)比較完整的過程，從05年開始，到現(xiàn)在差不多已經(jīng)有10年時(shí)間了。真正在國內(nèi)第一個(gè)叫PPP項(xiàng)目的是這個(gè)項(xiàng)目，當(dāng)時(shí)為什么叫PPP呢？不像我們今天幾位領(lǐng)導(dǎo)講的PPP，現(xiàn)在我們可以脈絡(luò)非常清楚的說這個(gè)是PPP，當(dāng)時(shí)叫它PPP就是因?yàn)樵谑袌隼锩嬗蠦OT、有TOT，有其它一些常見的名字，但是我們發(fā)現(xiàn)地鐵這個(gè)項(xiàng)目比這些單一的項(xiàng)目復(fù)雜，把它歸為BOT也不行，歸為TOT也不行。我們那時(shí)候給狹義PPP的定義是什么呢？不能歸為某一個(gè)簡單PPP融資模式的項(xiàng)目，我們叫它PPP，這個(gè)觀點(diǎn)也寫進(jìn)了我們的書里邊，北京地鐵四號線就是因此叫PPP項(xiàng)目的。現(xiàn)在狹義PPP的概念已經(jīng)發(fā)生變化了，財(cái)政部給出的思路非常好，強(qiáng)調(diào)政企合作，強(qiáng)調(diào)政府要不要出資，強(qiáng)調(diào)是不是有經(jīng)營行為。發(fā)生了這樣一個(gè)變化，當(dāng)時(shí)我們叫PPP是出于沒有辦法歸類，幸運(yùn)的是北京地鐵四號線叫PPP也符合今天財(cái)政部的想法。
北京地鐵4號線從總投資上講，具體的數(shù)字不是特別重要，我講大數(shù)，它總投資是150個(gè)億。作為地鐵來講，本身效益是有的，一定是有效益的，但效益基本都外溢了。對于這種外溢效益的項(xiàng)目怎么樣做PPP，當(dāng)時(shí)是一個(gè)難題。我們進(jìn)行測算，進(jìn)行分析，研究它的收入，票價(jià)的收入、廣告的收入，當(dāng)時(shí)還考慮到像通訊、商業(yè)一些收入加起來值多少錢，大概值50個(gè)億。那就意味著這個(gè)項(xiàng)目的資金缺口是100個(gè)億。在這種情況下，政府的選擇應(yīng)該是什么？那就是政府為項(xiàng)目付出的代價(jià)最小，這就是政府的選擇標(biāo)準(zhǔn)。假如政府自己投了150個(gè)億進(jìn)去，那能拿回一分錢嗎？不可能的。如果讓社會資本投進(jìn)一部分，那政府就少投錢了，這是一個(gè)指導(dǎo)思想。
在這種情況下，我們把項(xiàng)目切成了兩部分，一部分是能夠滿足社會資本回報(bào)要求的，那就是50個(gè)億，另外一部分是100個(gè)億。在財(cái)務(wù)上切完了以后在物理上怎么對應(yīng)呢？后來研究我們發(fā)現(xiàn)，洞體部分的投資大致就是100億，設(shè)施部分投資大概是50個(gè)億，這樣正好，實(shí)現(xiàn)了與財(cái)務(wù)的對應(yīng)。這樣形成了今天大家了解的方案，北京地鐵4號線這個(gè)方案到現(xiàn)在來講，應(yīng)該說還是非常不錯(cuò)的。這個(gè)不錯(cuò)在哪呢？大家都問北京地鐵4號線帶來了什么，也在討論物有所值，討論VFM。地鐵4號線，它給我們北京市或者給地鐵行業(yè)帶來了什么呢？讓我看有這樣幾點(diǎn)：
第一，首先是解決資金問題。北京市政府在這個(gè)項(xiàng)目里面少投了50個(gè)億，這就是減輕了財(cái)政的資金壓力。我們知道有好多的公益性項(xiàng)目，公益性項(xiàng)目到底怎么做PPP？政府盡量的少投入，減少政府本身的財(cái)政負(fù)擔(dān)，這是一種選擇，完全甩包袱是不可能的，這是第一個(gè)。
第二，北京地鐵4號線激活了整個(gè)北京地鐵的這盤棋。這一點(diǎn)是我們當(dāng)初并沒有特別重視的，但是當(dāng)我們回顧它的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)就非常有意義了。它是怎么激活機(jī)制的呢？四號線投資人香港地鐵進(jìn)來以后，捅破了窗戶紙，它是一個(gè)體制很靈活、管理很先進(jìn)的一種機(jī)制，為了開展工作它大量的從北京現(xiàn)有的地鐵運(yùn)營公司和建設(shè)公司里邊招人。招人以后，原來國有企業(yè)職工為了比較好的收入會過來，但工作一段時(shí)間，他們發(fā)現(xiàn)這里面工作強(qiáng)度比較大，不能養(yǎng)尊處優(yōu)，一部分人又回去了。人一來一往所帶來的效果非常的微妙，怎么了？它捅破了一層管理的窗戶紙，使地鐵運(yùn)營公司的管理效率提高了，使他們知道怎么樣去管企業(yè)了，就是說對完善地鐵運(yùn)營公司的管理架構(gòu)和管理制度起到了非常大的作用。
在后來北京的其他地鐵線里面我們體會到了良性互動的感覺。在地鐵4號線項(xiàng)目我們?yōu)楸本┦姓ぷ髁巳臧氲臅r(shí)間，后來在北京地鐵14號線和北京地鐵16號線的時(shí)候，我們是香港地鐵的顧問。我們能夠感覺到，北京地鐵運(yùn)營公司的成長對香港地鐵又產(chǎn)生了反向的壓力。我們在準(zhǔn)備投標(biāo)文件的時(shí)候，一旦聽說那面北京地鐵運(yùn)營公司也去找市長了，也志在必得，港鐵怎么樣呢？也想拿到，雙方之間形成了良性的互動，那只能優(yōu)化方案降低價(jià)格。最后的價(jià)格是怎么定的？我們公司只有一個(gè)幫助算賬的人才或多或少知道一點(diǎn)，香港地鐵也只有個(gè)別人知道，假如走漏了消息，那就是他們說的，所以我都沒有辦法去問報(bào)價(jià)是什么。這完全符合商業(yè)規(guī)則。
看得出來，四號線使北京地鐵運(yùn)營公司快速的成長起來了。我說進(jìn)行物有所值難以判斷難以計(jì)算，就是國企企業(yè)在改革之中潛力巨大，我們對國有企業(yè)的未來是很難預(yù)期的，實(shí)際上他們的這種變化是幾年前我們根本就沒有辦法想象的，所以四號線為我們國有企業(yè)機(jī)制創(chuàng)新趟出了一條路。國有企業(yè)改革的目的是什么？并不是要取消所有的國有企業(yè)或者要整死這些國有企業(yè)，國有企業(yè)的改革是為了解決問題，是要提高整個(gè)行業(yè)的效率。
前幾天有一個(gè)記者到我這采訪跟我討論P(yáng)PP項(xiàng)目的時(shí)候，我說做PPP項(xiàng)目有的時(shí)候不是項(xiàng)目本身的事情，它是政府整個(gè)一個(gè)大盤子里邊的一顆棋子，它要用這顆棋子實(shí)現(xiàn)它的戰(zhàn)略目的，所以它不僅僅是一個(gè)財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的問題，不論這個(gè)數(shù)據(jù)它能不能準(zhǔn)確計(jì)算，這是第二點(diǎn)。
第三，監(jiān)管問題。對政府來說監(jiān)管很難，在什么情況下監(jiān)管會變得容易呢？在競爭的情況下、透明的情況下、在政府能夠得到更多數(shù)據(jù)的情況下，監(jiān)管就會變得很容易。在這個(gè)項(xiàng)目里面，今天北京財(cái)政局的領(lǐng)導(dǎo)都在，他們會有體會，通過北京地鐵4號線可以得到另外一套數(shù)據(jù)，他們通過比較地鐵4號線的數(shù)據(jù)和地鐵運(yùn)營公司的數(shù)據(jù)，能得到更多的信息，甚至可以判斷企業(yè)在什么地方作假了。
以前我們作為咨詢公司也幫財(cái)政局去調(diào)查國有企業(yè)的數(shù)據(jù)，實(shí)際上很難做得很好。只有在透明的情況下，在競爭的情況下，監(jiān)管才能夠變得容易，才變得可行。
剛才我說這個(gè)案例對北京市產(chǎn)生的影響，但實(shí)際上地鐵4號線在很大程度上影響了整個(gè)中國的地鐵行業(yè)。就我們所知地鐵4號線每個(gè)月都要接待大批的來自全國各地同行業(yè)的考察交流，包括通過我們來安排的交流。通過這種交流行業(yè)能學(xué)到什么呢？無論是對地方政府，還是對各種各樣的社會投資人，他們都能夠從中汲取營養(yǎng)，學(xué)到很多東西，使整個(gè)行業(yè)朝著健康的方向發(fā)展。如果沒有地鐵4號線，我們就沒有地方去思考很多事情，坐在家里想，坐在辦公室里想是想不出來的，只有在實(shí)踐中，我們才知道這個(gè)行業(yè)應(yīng)該往哪個(gè)方向走。
在這個(gè)項(xiàng)目里面有兩個(gè)問題比較重要，現(xiàn)在看處理基本是得當(dāng)?shù)?。對交通?xiàng)目，一個(gè)基本問題是交通量，對交通量的預(yù)測是很難的，水項(xiàng)目比較容易估，不一定準(zhǔn)確但還可以做，交通量基本不可以估計(jì)。它難度有多大？當(dāng)時(shí)可行性研究報(bào)告的交通量數(shù)據(jù)大概是每天60萬人次。后來我們說要跟外商合作，這個(gè)數(shù)據(jù)必須得謹(jǐn)慎對待，我們請了一家香港的專業(yè)公司，它有國際經(jīng)驗(yàn)，它預(yù)測的數(shù)據(jù)是多少？48萬人次?，F(xiàn)在這個(gè)數(shù)據(jù)實(shí)際是多少？每天一百二三十萬人次。如果從48萬到一百二三十萬人次，交通量風(fēng)險(xiǎn)的分配機(jī)制不健全的話，對政府來講可能是一場災(zāi)難，這并不是說人家掙錢我們就嫉妒，而是政府會承受巨大的政治壓力，憑什么這個(gè)項(xiàng)目會讓人家掙這么多錢呢？在這個(gè)項(xiàng)目里，交通量的解決方案非常好，有完善的機(jī)制。一個(gè)是比預(yù)測交通量數(shù)據(jù)低了，低到一定程度，怎么處理？在國際上有種處理辦法，比方說一定期限內(nèi)的低，設(shè)計(jì)一種財(cái)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，如果長期的低可能會有回購安排，像香港有一條隧道就回購了。另外就是實(shí)際交通量高了怎么辦，高了政府就要分成，甚至政府可能全拿走。在這樣一種情況下，我們就解決了客流風(fēng)險(xiǎn)的分配機(jī)制問題。這個(gè)項(xiàng)目里，政府沒有因?yàn)檫@個(gè)問題承受更大的壓力，在市場情況變化這么大的情況下，我覺得得益于一種成功的設(shè)計(jì)。當(dāng)然這是有大背景的，可能這個(gè)項(xiàng)目遇到的情況比較極端，在過去十年里，我國的城鎮(zhèn)化，誰也沒有想到會發(fā)展的這么快。這是第一個(gè)。
第二個(gè)基本的專業(yè)問題是票價(jià)。交通項(xiàng)目的票價(jià)，我們一定要想好，這種項(xiàng)目是跟公眾利益，跟市民利益密切相關(guān)的，票價(jià)是一個(gè)非常敏感的數(shù)字。走到各地看看，市長也好，市委書記也好，有幾個(gè)敢隨便漲價(jià)的？很少。我們?nèi)绻阎贫ǖ罔F票價(jià)的權(quán)力讓步給民營公司，風(fēng)險(xiǎn)是非常大的，怎么解決？我們設(shè)計(jì)了兩個(gè)票價(jià)。一個(gè)是面對老百姓的政府定價(jià)，這個(gè)權(quán)利是不放的，另外有個(gè)與投資人的結(jié)算票價(jià)。在結(jié)算票價(jià)和政府定價(jià)之間有一種相應(yīng)的制度安排，不損害投資人利益，這樣政府能夠爭取主動權(quán)。
最近，北京地鐵在搞調(diào)價(jià)。有記者問調(diào)價(jià)會不會讓香港地鐵多掙錢，我說這跟它沒有關(guān)系，漲價(jià)還是跌價(jià)都跟它沒有關(guān)系。跟誰有關(guān)系？跟我們傳統(tǒng)體制企業(yè)是有關(guān)系的。這個(gè)是我們交通項(xiàng)目里和公用事業(yè)項(xiàng)目里應(yīng)該注意的問題，政府控制什么，市場規(guī)則到底怎么樣設(shè)計(jì)，政府跟市場之間怎么樣進(jìn)行結(jié)合。這是第一個(gè)案例。
2、北京第十水廠BOT項(xiàng)目
第二個(gè)案例，講講北京第十水廠。這是在中國PPP發(fā)展史上起了標(biāo)桿和支點(diǎn)作用的案例，并不是說這個(gè)項(xiàng)目有多偉大，而是就像我們今天說樓部長在推PPP，在主導(dǎo)著PPP，然后PPP會往大發(fā)展，那上一波是誰推的呢？是原來北京的老市長汪光燾。北京第十水廠在1998、1999年提出來，我已經(jīng)忘記那個(gè)時(shí)候是幾五規(guī)劃了。按照那時(shí)的規(guī)劃北京的用水量每年每日會增加10萬噸。第十水廠是50萬噸的水廠，這個(gè)50萬噸的水廠也就用5年，也就是從1999年大概也用到2004、2005年，我們必須建新的水廠了。但是城市的發(fā)展規(guī)律超出了我們的想象。在2000年以后，整個(gè)城市出現(xiàn)了一次歷史性的變革，那就是工業(yè)企業(yè)外遷，外遷以后城市用水量下降，原來預(yù)測的必要性不存在了。還有社會的變化也很大，影響非常大。原來潮白河上游的河北省人民非常的友善，后來他們學(xué)會節(jié)流了，所以密云水庫沒水了，建設(shè)第十水廠的條件受到了限制。盡管經(jīng)歷了很多事件，并不影響這個(gè)項(xiàng)目的歷史地位。
當(dāng)年這個(gè)項(xiàng)目提出以后，按照當(dāng)時(shí)的體制怎么做呢？就是由自來水公司和當(dāng)時(shí)的主管部門公用局，后來轉(zhuǎn)成了市政管委，還有北京的市政設(shè)院去做方案，測算水價(jià)。第一個(gè)水價(jià)拿出來是多少錢呢？一噸水6.9元，報(bào)到汪市長那，汪市長說不行太高，他是專家，這個(gè)事被否了。被否了以后重新做方案，重新做方案再測，再測的結(jié)果是3.9元，市長勉強(qiáng)接受了，以后按BOT方式運(yùn)作項(xiàng)目才有了后面的故事。
我以前在北京市計(jì)委的咨詢公司工作過，北京市BOT研究的課題是我擔(dān)任負(fù)責(zé)人做的，所以就順理成章的成為了這個(gè)BOT項(xiàng)目的顧問，成為汪市長的顧問。長話短說，我們規(guī)范運(yùn)作公開競標(biāo)，競標(biāo)的結(jié)果是什么呢？最低的水價(jià)是每噸一塊一毛五，開標(biāo)的時(shí)候這個(gè)價(jià)格太刺激了。從六塊九、三塊九到一塊一毛五，當(dāng)時(shí)汪市長就急了，他脾氣比較直接，一定要求自來水公司把這個(gè)事情說清楚。
后來我們又受委托，幫助他們寫報(bào)告，把三塊九和六塊九的事圓上了。這個(gè)事情就這樣過去了，但引起了領(lǐng)導(dǎo)新的思考。我記得汪市長當(dāng)時(shí)說的一句話，不能讓你們這樣再搞下去，必須改革。接著沒過幾天，汪市長就要對公用事業(yè)進(jìn)行改革，首先是對第九水廠進(jìn)行改革，要做TOT，這個(gè)項(xiàng)目的方案我們也做完了，汪市長也同意了，但沒等正式啟動他就到住建部去當(dāng)部長了。
當(dāng)部長不久就開始了后來的公用事業(yè)改革。北京第十水廠歷經(jīng)坎坷開個(gè)日期一拖再拖，最根本的原因是什么呢？工業(yè)企業(yè)外遷，造成了北京市不缺水，后面的故事大家怎么講，最根本的原因都是這個(gè)，如果真的缺水，北京市政府早把這個(gè)廠建起來了，之所以沒建，就是因?yàn)椴蝗彼蝗彼疄槭裁匆?。所以在這個(gè)項(xiàng)目里另外一個(gè)最成功的地方是什么呢？這是個(gè)國際招標(biāo)項(xiàng)目，在國際招標(biāo)項(xiàng)目里項(xiàng)目拖期沒有遭到外方索賠索賠，是因?yàn)檫@個(gè)項(xiàng)目的規(guī)則非常完善。因?yàn)楸本┩ㄖ菀ㄐ鲁?，這個(gè)項(xiàng)目啟動建設(shè)了，等南水北調(diào)的水來了，運(yùn)行的條件也就具備了。
這個(gè)項(xiàng)目真正的意義就是它影響了一個(gè)關(guān)鍵的人物，就是汪光燾從汪市長到汪部長。后來住建部讓我們幫助去推進(jìn)公用事業(yè)改革，去制定方案，也像今天一樣的，陪著司長處長們?nèi)バv，推動了2003年到2008年那一場規(guī)模浩大的公用事業(yè)市場化改革。那個(gè)階段的PPP項(xiàng)目競爭是非常充分的，溢價(jià)頻出，大家總在評說，但溢價(jià)背后，是市場的作用，是效率的提高，是改革效果的體現(xiàn)。溢價(jià)是市場行為，是放開市場后市場定位的一個(gè)過程。這是第二個(gè)案例。
3、一個(gè)失敗PPP項(xiàng)目怎么走出困境
我跟大家分享第三個(gè)案例，看看一個(gè)失敗的PPP項(xiàng)目怎么走出困境。在給大家文件夾里有一本書，我們有個(gè)同事寫過文章《失敗的PPP項(xiàng)目怎么走出困境》，非常有現(xiàn)實(shí)意義，建議大家讀讀。在上一輪PPP大發(fā)展過程中，發(fā)展到08年的時(shí)候干不下去了。為什么干不下去了？因?yàn)轫?xiàng)目很多，多了以后就什么事都有了，有些項(xiàng)目做砸了。在整個(gè)市場里，都是一種聲音全支持PPP是不可能的，怎么可能??？從來就沒有這種情況。在這種情況下，中國供水協(xié)會，首先就對PPP發(fā)起了強(qiáng)烈的反思。當(dāng)時(shí)我們在蘭州自來水改制做完以后正在做西北地區(qū)另一個(gè)自來水項(xiàng)目，供水協(xié)會反對蘭州模式，把我的名字幾次寫進(jìn)他們的報(bào)告里，反對PPP。
會長去當(dāng)?shù)?，連續(xù)幾次去嚇唬市委書記，說如果要改革了會怎么樣。最后這個(gè)項(xiàng)目以市場化改革終止告終。客觀的說水協(xié)并沒有造謠，他們反思應(yīng)該是為這個(gè)行業(yè)負(fù)責(zé)。為什么呢？確實(shí)在國內(nèi)出現(xiàn)一些PPP項(xiàng)目失敗了，這些項(xiàng)目失敗以后造成的后果就是這么嚴(yán)重，使改革沒有辦法再進(jìn)行下去。當(dāng)然，就單個(gè)失敗的項(xiàng)目而言，對政府來講損失是非常慘重的。
如果有項(xiàng)目失敗了，怎么辦？今天焦主任也講到爭議解決。在做PPP的時(shí)候，既然是三個(gè)P，既然是合作，就一定會有爭議，爭議到底該怎么解決？另外如果項(xiàng)目前期沒做好，后期該怎么辦？值得我們?nèi)ニ伎肌Ｒ驗(yàn)橛邪咐?dāng)?shù)爻鞘械恼賳T在，不說具體城市的名字了。講這個(gè)案例不是說這個(gè)項(xiàng)目做的不好，恰恰是說這個(gè)項(xiàng)目爭議的解決反映出當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)的智慧。項(xiàng)目是這樣的，一個(gè)自來水公司與一家外商就自來水廠做TOT，是很大的一家外國公司。合作帶來了一個(gè)問題，自來水在做改革的時(shí)候，如果僅做水廠市場化改革，水廠本身一般是沒有問題的。但是水廠的水要誰買呢？要自來水公司去買。自來水公司去買水的時(shí)候，如果它的下游水價(jià)改革不到位的話，那問題就大了，實(shí)際上自來水行業(yè)PPP項(xiàng)目出問題的根源在于改革的系統(tǒng)性不到位。水廠改了，自來水公司的售水價(jià)格沒有改，價(jià)格沒有到位，是一個(gè)行業(yè)的問題。我們回頭說這個(gè)水廠TOT項(xiàng)目，中外合作成立了一個(gè)水廠公司以后，沒有運(yùn)轉(zhuǎn)一兩年就開始了爭議。爭議的焦點(diǎn)在哪？中方突然發(fā)現(xiàn)，外商每年拿走的錢相當(dāng)于它投資的1/3左右。也就是比方說外方投資兩個(gè)億，他拿走六七千萬，類似這樣的回報(bào)水平，是非常非常的高。非常高以后怎么辦？采取了粗暴的措施，就是我不給錢。每年只給外方夠運(yùn)營的成本錢，剩下的錢就不給了。
那作為投資人怎么辦？他認(rèn)為政府違約了，按照合同應(yīng)該給我，為什么不給??？在焦灼的狀態(tài)下，持續(xù)了將近三年的時(shí)間，在這三年里這個(gè)城市有一個(gè)副市長，要不停的去調(diào)停這個(gè)事。外方的董事長、總經(jīng)理也要來，要到政府去拜訪，要抗議。項(xiàng)目本身不能正常的運(yùn)行。我們做PPP的目的是干嘛？是要提高效率，在這種情況下可能提高效率嗎？不可能的，效率一定是降低了。后來，這個(gè)公司的總經(jīng)理，把我們找去，研究這個(gè)事到底怎么辦，得找一個(gè)出路。
解決辦法應(yīng)該這樣去想，后來我們的建議是什么？先做一個(gè)評估，政府到底是賠了還是賺了，你不能光看人家是賺多少錢。你賠賠在哪，你賺賺在哪？你不能就是簡單的不給錢，這樣做給中國人也丟臉，人家會說我們有沒有契約精神。外方的總經(jīng)理打電話給我，他說老金，你天天出去講要規(guī)范運(yùn)作、規(guī)范運(yùn)作，我們這合同合不合法？問的我真是沒有辦法。我說什么？我說你們就要離婚了，如果我不介入的話，只有一個(gè)結(jié)果，是你丟臉，他也丟臉的事情。他覺得我說的也有道理，后來我們就開始評估。評估后發(fā)現(xiàn)兩大問題，第一個(gè)大問題就是合同是有問題的，我們說合同要公平，在這個(gè)項(xiàng)目里面整個(gè)合同是偏向投資人的，不是說不應(yīng)該偏向，問題是對政府的保障一點(diǎn)都沒有，所以他吃虧了也沒有辦法，沒有理由說提出。問題出來了，你憑什么解決啊？它沒有，找不到任何依據(jù)，就只有耍賴了。這是第一點(diǎn)，就是整個(gè)合同的公平性和完整性出了問題，沒有跟市場對接。
第二個(gè)問題是回報(bào)率到底有多高。跟大家說，大概30%多。自來水項(xiàng)目，風(fēng)險(xiǎn)那么低，按照風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)模型，研究過投資的都知道，風(fēng)險(xiǎn)和收益是應(yīng)該對等的，我們不是嫉妒社會投資人賺錢，但是當(dāng)他賺到30%多的時(shí)候，雙方之間的合作怎么執(zhí)行呢？政府方一算，兩三年外方就把一個(gè)廠子賺回去了，這對政府來講不僅感情上難以接受，還承受著很大的政治壓力。
我們試圖回過頭來搞清楚當(dāng)時(shí)為什么要這么簽?zāi)兀孟筮@樣做是沒有道理的。政府方的人說，在談判的時(shí)候，外方經(jīng)驗(yàn)很多，人也多，還有顧問，他們就是董事長拿個(gè)計(jì)算器。外方一說，董事長一按計(jì)算器說行就定了。在簽合同之前，政府方?jīng)]有律師，投資人有律師，是他們寫的合同，寫完合同雙方就簽了。談的很好，當(dāng)時(shí)雙方像兄弟一樣，感覺這種友誼是非常深厚的。但是這個(gè)友誼在不久就被擊破了，發(fā)生在換一個(gè)董事長之后，如果不換董事長可能也不會擊破，還會再熬一段時(shí)間，換了董事長這事就熬不下去了。
評估以后，我們找到了問題的根源，下步怎么解決？很明顯這個(gè)事情這樣下去是不行的。后來我們的策略是重新談判，當(dāng)然外方是不同意談判的，為什么要談判？外方認(rèn)為，你要讓我走，那你得賠償我，否則合同就得執(zhí)行下去。在我們討論外商的時(shí)候，在媒體上攻擊外商的時(shí)候，我覺得有失公平。在這方面，我經(jīng)常會問，他們違約了嗎？實(shí)際上我們很少能看到人家違約，但在這種項(xiàng)目里政府方在吃虧的同時(shí)只能耍賴。后來，雙方開始了談判，怎么個(gè)談法？降低外方回報(bào)率的理由是什么啊？我們推出了一個(gè)金三胖式任務(wù)，提出了比較苛刻的條件，先把價(jià)碼要起來，要起來以后再扯。沒法談啊，只能犧牲一個(gè)人了。前一段時(shí)間在微信里和外方總經(jīng)理聊天時(shí)，我說我們派出的“金三胖”很崇拜他，他說不可能吧，實(shí)際上真是這樣的。棋逢對手，我們不能不崇拜外方總經(jīng)理，真的能力很強(qiáng)。后來就這樣談，軟硬兼施。一方面有人去把價(jià)碼要起來，另一方面我們和他們討論回報(bào)率水平高無法承受。我也去勸外方，說你如果談不下來，如果捅出去被炒作，對雙方壓力都太大了。另外，對政府這面我們也去做工作，因?yàn)橐坏╇p方談判破裂被說出去之后，當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境被徹底破壞了。最后這個(gè)項(xiàng)目恢復(fù)到一個(gè)新的狀態(tài)，回報(bào)大概降到了10%左右水平，最近幾年這個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行的非常好。
我給大家舉這個(gè)例子，因?yàn)槲覀兘裉煸诖笠?guī)模的推PPP，在這過程中，不出問題是不可能的，一定會出問題，出問題了怎么辦？出問題一定要想解決辦法，要走正道。前一段時(shí)間我們搞一次沙龍，跟中國財(cái)政學(xué)會搞PPP沙龍，分享了泉州刺桐大橋PPP項(xiàng)目。這老兄20年前用BOT方式建了一個(gè)大橋，用現(xiàn)在的詞叫企業(yè)自提，自己弄出來了。以后這20年，就一直在爭議。他解決爭議采取的辦法是什么？他總是到上層去找，去告狀。那天他講的時(shí)候，提到有一次自己就坐在省委書記旁邊，我們一聽就知道，你搞定了省委書記，沒有搞定市委書記，走錯(cuò)方向了，所以他這二十年都解決不了問題。像他這個(gè)事情也應(yīng)該回歸到重新談判，把問題一次性解決了。不能想讓上級去壓下面，那樣解決不了，上面壓，下面是有辦法的。
假如PPP項(xiàng)目萬一出問題了，一定得通過評估的這種辦法，通過重新談判的這種辦法來解決。當(dāng)然爭議解決是有程序的，可以通過法律手段來解決。但是需要注意的是比法律手段更惡劣的是什么？到媒體上去炒作，那就把雙方都給炒臭了。解決問題最好的辦法還是要就事論事、在商言商。這是第三個(gè)案例。
4、蘭州威立雅水務(wù)PPP項(xiàng)目
再講一講蘭州自來水的事情。今天早晨焦主任提到了蘭州自來水，前一段時(shí)間我去拜訪劉健司長，在他辦公室他也問起蘭州自來水的事情。今天中午吃飯的時(shí)候，我們北京的領(lǐng)導(dǎo)問我，誰的回報(bào)率最低，我說法國威立雅。法國威立雅回報(bào)率最低為什么還挨罵呢？是政府腦子出問題了。蘭州自來水到底發(fā)生了什么？到底給我們行業(yè)帶來了哪些思考？首先蘭州自來水項(xiàng)目是在什么情況下開始的呢？大概2005年，現(xiàn)在說十年了，有一次蘭州自來水公司總經(jīng)理孫曉霞到北京請我吃飯，討論自來水怎么改革，然后啟動了這個(gè)事。當(dāng)時(shí)遇到的麻煩是什么？一個(gè)是建通往大學(xué)城的管線，沒有多少錢的事，建了三年也完不成，可能等把后面的管線建成了，前面的都爛了，如果這樣下去怎么行呢。這是他們面臨的第一個(gè)問題。第二個(gè)，設(shè)備老化，沒錢更新，沒錢維護(hù)，沒錢維護(hù)壽命就更短。想去跟政府要錢不可能，沒有的。不像后來4萬億的時(shí)候，誰編個(gè)項(xiàng)目都可以拿到錢的，那個(gè)時(shí)候不行的，拿不到錢。所以那個(gè)時(shí)候企業(yè)是非常困難的，并不是這個(gè)企業(yè)已經(jīng)好到不能再好的程度了，威立雅撿個(gè)大便宜。
在這種情況下，要進(jìn)行改革，引進(jìn)外資。所以你看后來的方案里面，大家能看到，它是賣掉了4個(gè)億的股本，賣了17個(gè)億，從這個(gè)意義上講是高溢價(jià)了。但是整個(gè)溢價(jià)是怎么分配的呢？留在了企業(yè)十個(gè)億，這十個(gè)億就是瞄準(zhǔn)當(dāng)初很多的工程建不起來，半拉子工程的問題。那十個(gè)億，在當(dāng)時(shí)可以做50個(gè)億的事，一點(diǎn)問題沒有。05年、06年的十個(gè)億跟今天根本不是一個(gè)概念。所以蘭州自來水要改革的動因是要解決企業(yè)本身存在的問題，而且它通過改革實(shí)現(xiàn)了，達(dá)到了它的目的。
現(xiàn)在的蘭州自來水處于什么狀態(tài)？整個(gè)自來水行業(yè)，有哪個(gè)國有企業(yè)敢站出來說，有人已經(jīng)監(jiān)管我了，監(jiān)管非常到位了？沒有的。蘭州自來水監(jiān)管到不到位？到位了。從幾個(gè)方面，只要蘭州自來水有個(gè)風(fēng)吹草動，威立雅就會挨罵。中石油的油漏了，漏進(jìn)水里去了，沒人罵中石油，但是有人罵威立雅。害人的沒人去罵，但是被害的會被罵。如果他們有什么壞事，那就更麻煩了。從公平上講好象不公平，但是從監(jiān)管的意義上講，這就是一種監(jiān)督，一種監(jiān)管。我們的政府部門跟國有企業(yè)什么時(shí)候把關(guān)系理順過？現(xiàn)在蘭州自來水和政府的關(guān)系是理順的，不是某一個(gè)政府部門，某一個(gè)官員怎么樣，一件事情會涉及到不同的政府部門，所有的人眼睛都瞪的亮亮的，看著威立雅水務(wù)的一舉一動。政府和企業(yè)的關(guān)系理順了，監(jiān)管到位了，這是一種巨大的社會進(jìn)步。
在企業(yè)內(nèi)部，我們的公用事業(yè)企業(yè)是什么樣？有人去監(jiān)督嗎？沒有的。他們的采購會有人去監(jiān)督嗎？人員在不停的膨脹，誰去控制了？有些企業(yè)里面幾萬平米的門市房沒有收入，誰管？沒有的。在蘭州自來水這個(gè)項(xiàng)目里面所有的問題都解決了。孫總有一次來北京跟我聊天，說現(xiàn)在總經(jīng)理的權(quán)利是十萬塊錢，超過十萬塊錢的上交董事會決定。這是什么？這是企業(yè)的機(jī)制解決了。
蘭州自來水這樣改革，不能得到認(rèn)可是非常不公平的。我們在蘭州自來水完成以后，有好多項(xiàng)目要做，其中有西北地區(qū)的一個(gè)項(xiàng)目后來被終止了，大家有機(jī)會可以去看看，不知道今天有沒有當(dāng)?shù)氐念I(lǐng)導(dǎo)在，你們可以研究研究這個(gè)案例。當(dāng)?shù)厮景岩粋€(gè)自來水公司分成了兩部分，一套班子形成了兩套班子，在兩套班子基礎(chǔ)上又構(gòu)建一個(gè)大平臺。這個(gè)模式是什么？是一個(gè)增加領(lǐng)導(dǎo)的模式。很明顯，它不應(yīng)該是改革的方向。為什么一定要增加編制，通過這個(gè)來解決什么問題呢？
改革不一定不提供機(jī)會。我們在濟(jì)南有一個(gè)項(xiàng)目，污水處理廠。當(dāng)時(shí)一個(gè)污水廠40個(gè)人夠了，他們有200人。按道理來講，可以弄幾套班子給他任命官。被光大水務(wù)收購以后它變成什么呢？隨著光大水務(wù)在全國擴(kuò)張這個(gè)廠為其它廠產(chǎn)生了很多的廠長。同樣，蘭州自來水也會為威立雅其他項(xiàng)目提供人才支持。用這種主動方式來解決問題，要比被動的去提官好的多。
當(dāng)然，關(guān)于這個(gè)溢價(jià)是另外一回事。蘭州溢價(jià)我是這樣看，在改革之前，整個(gè)水務(wù)市場基本都是國有的，國有的市場的數(shù)據(jù)可信嗎？大家都是財(cái)政系統(tǒng)的人，你們有幾個(gè)人相信國有企業(yè)報(bào)給你們的數(shù)據(jù)呢？你們覺得自己能夠把這些數(shù)據(jù)查清楚嗎？基本是不可能的。所以，當(dāng)我們把這些企業(yè)推向社會的時(shí)候，就是一個(gè)重新尋找定位的過程，出現(xiàn)過調(diào)是很正常的。我是學(xué)控制工程的，任何一個(gè)系統(tǒng)都會有波峰、波谷，都會出現(xiàn)波動。它會過調(diào)，溢價(jià)過高了或者不合理了，完全有可能，但這是屬于市場行為?，F(xiàn)在看威立雅當(dāng)時(shí)報(bào)的價(jià)格并不算高，是合理的。它現(xiàn)在回報(bào)率有多高？就像我剛才說的，不是回報(bào)率，是利潤率，現(xiàn)在大概2%、3%這樣，你說合理，它為什么低??？因?yàn)樗?dāng)時(shí)預(yù)期的東西沒有實(shí)現(xiàn)。在05、06年的時(shí)候預(yù)期什么呢？中國政府關(guān)于公用事業(yè)調(diào)價(jià)喊了多少年了，大家在當(dāng)時(shí)都認(rèn)為這個(gè)價(jià)格會調(diào)整到位的，現(xiàn)在蘭州的水價(jià)在全國省會城市里排倒數(shù)第二、第三的樣子。只要蘭州的水價(jià)能夠達(dá)到中游的水平，它的盈利水平就會非常好。
所以我說威立雅在這個(gè)問題上并沒有做出錯(cuò)誤的判斷，我們的效率提高空間就這么大。這么大的空間會體現(xiàn)在哪些方面？我給大家簡單的講幾個(gè)方面，第一個(gè)就是人，原來像蘭州自來水公司每年增加的人大概一百到兩百人，改革以后適當(dāng)?shù)男枰髮W(xué)生會進(jìn)一些人，但是把人員控制了，每年可能減少一百個(gè)人。另外一方面，自來水這個(gè)行業(yè)，人員比較老化，所以每年都要退休一部分人。這樣一進(jìn)一出大概每年差二百多人，五年會多少？當(dāng)然這數(shù)不一定準(zhǔn)確，就是1000人。如果每個(gè)人的成本是十萬塊錢一年，1000人一年就意味著1個(gè)億，1個(gè)億按十倍的市盈率算值多少錢了？10個(gè)億，當(dāng)然這個(gè)事情可能被我給夸大了，帳就是這樣算的。
另外一個(gè)是企業(yè)管理，國內(nèi)公用事業(yè)企業(yè)有幾大問題，有采購問題，有些公用事業(yè)產(chǎn)品損失問題，比方說有的自來水公司每天兩萬噸水不知道哪去了，如果投資人自己管這個(gè)錢一定會收回來的，如果是傳統(tǒng)體制，這種人情水就會很多。還有好多公共資產(chǎn)的收入，像門市房，上萬平米門市房一年在帳里面可能會沒有收入。還有的董事長總經(jīng)理，給自己建一個(gè)游泳池，誰都不能游泳，只能他一個(gè)人去游，他不游了，副總裁可能去游一會兒。各種各樣的情況都有。在這種情況下，效率提升的空間是非常大的。在蘭州這個(gè)項(xiàng)目里這種溢價(jià)并不過分，集中在兩點(diǎn)，一個(gè)是市場正常的行為，政府在招商，社會投資人愿意投標(biāo)，能7個(gè)億買他們不會出17個(gè)億的。還有項(xiàng)目操作的問題，大家在討論這個(gè)項(xiàng)目的時(shí)候，很少有人注意到蘭州本身。我第一次去蘭州的時(shí)候，說實(shí)話給我的印象就是非常的深刻。為什么？那個(gè)地方草很少，我們到過的地方不長草的很少，但蘭州很多地方不長草。再一個(gè)，蘭州經(jīng)濟(jì)比較落后，在國內(nèi)省會城市里邊并不很發(fā)達(dá)。在我們做威立雅這個(gè)項(xiàng)目的時(shí)候，蘭州沒有一家像樣的外資，說對外開放，對外開放你得有外，沒有外你開放什么呢？所以在那個(gè)時(shí)候蘭州這個(gè)項(xiàng)目是真的很多人想拿也拿不到，是整個(gè)全世界都去搶這個(gè)事情嗎？不是的。在做項(xiàng)目的時(shí)候需要運(yùn)作，如果在項(xiàng)目里面不造成一種競爭的氛圍，價(jià)格是實(shí)現(xiàn)不了的。我們?yōu)槭裁醋鯬PP，說什么都沒有用，市場經(jīng)濟(jì)沒有競爭，PPP只有垮臺一件事，只有失敗。在蘭州自來水這個(gè)項(xiàng)目里面運(yùn)作非常重要，跟大家說實(shí)話，這已經(jīng)過去很多年了。后來業(yè)內(nèi)的一些人有一段時(shí)間對我非常不滿，為什么？他們認(rèn)為是我操縱了這個(gè)事情，實(shí)際上不是的，完全是由于項(xiàng)目本身。當(dāng)時(shí)我們找不到三家來參加競標(biāo)。威立雅熱情高漲，第二家蘇伊士，去也行不去也行，那么總得再找一家，為了這個(gè)事情我把整個(gè)圈子內(nèi)的人都拜訪了一圈，也沒有人去。后來找到了首創(chuàng)，抱著撿便宜的想法，他們?nèi)⒓恿恕ｍ槺阏f，作為顧問要求投標(biāo)人是正常的工作。這樣形成了三家投標(biāo)，而且這三家在當(dāng)時(shí)都在業(yè)內(nèi)影響比較大，形成了一種有效的競爭。
但是后來從報(bào)價(jià)上看，首創(chuàng)兩個(gè)多億，蘇伊士報(bào)4個(gè)多億，威立雅報(bào)17個(gè)億，這是業(yè)內(nèi)被媒體炒來炒去的幾個(gè)數(shù)字。為什么會發(fā)生這種事情？這背后折射出我們蘭州并沒有那么大的吸引力，但是我們要把這個(gè)項(xiàng)目做好，就得去制造吸引力，就得造出一種競爭的氛圍，只有這樣，這種項(xiàng)目才能夠成功。媒體認(rèn)為兩家低價(jià)，威立雅報(bào)高了，完全是不了解情況，把問題看反了。這個(gè)是我給大家分享的蘭州這個(gè)項(xiàng)目。
5、西紅門經(jīng)濟(jì)適用房PPP項(xiàng)目
我再講一個(gè)項(xiàng)目，案例比較多，再講一個(gè)城市開發(fā)的。
在北京，在2001年的時(shí)候，有一件事情，北京南城要舊城改造，改造面臨的一個(gè)問題是什么呢？南城就是原來的老崇文區(qū)和老宣武區(qū)?？赡艽蟛糠秩硕嫉竭^北京，北京的中心是東城、西城、宣武、崇文四個(gè)區(qū)。東城、西城非富即貴，宣武、崇文歷史上就是貧困區(qū)。所以這兩個(gè)區(qū)的改造最大的問題就是搬遷問題，房價(jià)不能高，我們要解決這個(gè)問題。當(dāng)時(shí)是誰接到這個(gè)任務(wù)呢？是北京市建設(shè)委員會，具體負(fù)責(zé)落實(shí)是房地產(chǎn)開發(fā)辦公室。怎么樣把房價(jià)降下來，當(dāng)時(shí)北京經(jīng)濟(jì)適用房有回龍觀、天通苑，它們房價(jià)大概在3000—3600元每平米這個(gè)樣子，當(dāng)時(shí)市長對西紅門項(xiàng)目的要求是不能超過3000。
現(xiàn)在說這個(gè)事情最后的解決方案也是一個(gè)PPP。當(dāng)時(shí)辦公室主任是我們一起做第十水廠的副局長，叫陳永。他負(fù)責(zé)這個(gè)事情，把我叫來了，說市里面要做這樣一個(gè)事，房價(jià)得控制住。那怎么辦？我們建議競標(biāo)，參考第十水廠的競標(biāo)模式，從6塊9、3塊9都能競到1塊1毛5，那房價(jià)競標(biāo)不可以嗎？他說可以，這樣就跟汪市長去說，汪市長說好，我們就開始干。我們怎么弄的？整個(gè)體量是200多萬平方米，在北京的南四環(huán)叫西紅門的地方，總投資大概在50個(gè)億，當(dāng)時(shí)50個(gè)億不是小項(xiàng)目。
因?yàn)槭怯幸?guī)劃的，在這個(gè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上我們做了投融資規(guī)劃。投融資規(guī)劃做什么？實(shí)際上是一個(gè)方案，我們要把經(jīng)濟(jì)適用房大概要多少量定死，這是我們必須要的，這個(gè)數(shù)字要控制住。除了經(jīng)濟(jì)適用房以外有哪些能做商品房，還有哪些可以政府用房，還有社會配套用房，都搞清楚，然后進(jìn)行算賬。算賬以后發(fā)現(xiàn)做不下來，做不下來怎么辦？我們再找規(guī)劃局來調(diào)規(guī)劃，把事情說清楚，規(guī)劃局同意了，因?yàn)檫@是全市的事情。除了建委以外，還有規(guī)劃局、發(fā)改委、土地局都會參加。在這種情況下，我們就來準(zhǔn)備這個(gè)事情。
做完投融資規(guī)劃，我們做招標(biāo)方案。我們的思路是什么？我們通過競標(biāo)找一家開發(fā)商來做這個(gè)事情。給開發(fā)商的要求是什么？必須以比較低的價(jià)格把經(jīng)濟(jì)適用房做下來，剩下的商業(yè)開發(fā)這一塊有本事你去做高價(jià)房，做多高價(jià)是他自己的本事，但是規(guī)劃條件都定了。在這樣情況下以這樣一個(gè)模式，我們想的很美，做方案階段沒有做市場測試。今天老焦說的比較好，要市場測試。等我們?nèi)フ沂袌隽?，北京的地產(chǎn)商我們挨家去拜訪，發(fā)現(xiàn)他們都對這個(gè)項(xiàng)目不感冒，為什么不感冒？因?yàn)樵诋?dāng)時(shí)的條件下土地沒有實(shí)行招拍掛，他們拿地都是協(xié)議價(jià)格，而且有的基本是零地價(jià)就拿到了，他能愿意做這個(gè)事嗎？不可能。那怎么辦？我們向市長已經(jīng)承諾了，還得想轍。有一次汪市長開會的時(shí)候，我們說市長你對外開放行不行？你開放北京的房地產(chǎn)開發(fā)市場，我們到外地找來一家，汪市長說好，他們不干，你們就去找。
就這樣我們出去找，采取什么策略？我們得用好北京這塊牌。咨詢公司做任何項(xiàng)目都得用好自己的牌，就像蘭州那個(gè)，你得找到你自己的點(diǎn)，才可能把事做好。這個(gè)項(xiàng)目里面北京的牌子是什么？它有巨大的吸引力，很多人想進(jìn)北京市場是進(jìn)不去的。我們?nèi)フ业禺a(chǎn)商，說你過來參加這個(gè)事吧，你進(jìn)來以后合作伙伴有建設(shè)、有財(cái)政、有發(fā)改、有規(guī)劃、有土地，等于買個(gè)路條。這個(gè)點(diǎn)打的很準(zhǔn)，應(yīng)者云集。外地的綠城，電廣傳媒，大的開發(fā)商都來了，競標(biāo)的結(jié)果完全出乎我們的意料，當(dāng)時(shí)市長給的價(jià)格不能超過3000，競價(jià)的結(jié)果是什么？有一家最低的2280。第二家2480。第三家大概2600多，給市政府提供了非常豐富的選擇。到最后是解決了整個(gè)南城搬遷的問題。所以這個(gè)項(xiàng)目以后，我們再討論房價(jià)能不能控制的時(shí)候，我說控制不住純粹是扯，一定能控制住。
開放市場以后取得了這樣一個(gè)效果，開發(fā)商就在大興，他們的商品房也趕上了一個(gè)好的時(shí)機(jī)，因?yàn)樗玫竭@個(gè)項(xiàng)目以后，沒多久整個(gè)地產(chǎn)就紅火起來了。一開始是按照我們的要求，把經(jīng)濟(jì)適用房先建起來，以便滿足政府的拆遷要求，后做它那個(gè)商品房。本來是給它這樣一個(gè)條件，是這樣要求的。但是開發(fā)商命比較好，當(dāng)他真正想做的時(shí)候，房地產(chǎn)價(jià)格起來了，這是另外一個(gè)故事，意外的造就了盈利很多的一個(gè)公司。
這是我給大家介紹的北京經(jīng)濟(jì)適用房這個(gè)案例，完成這個(gè)案例以后我們就把它給放大了，把投融資規(guī)劃做成了一個(gè)專門的咨詢產(chǎn)品，在很多城市，在新城新區(qū)里面去做投融資規(guī)劃，去做這種模式。其中在北京最典型的是一個(gè)小城鎮(zhèn)，是房山區(qū)長陽鎮(zhèn)，大家有機(jī)會可以去看看，長陽開發(fā)是非常非常成功的，是落后地區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的典型，基本上是西紅門模式的一種翻版。所以就整個(gè)城市建設(shè)，我們國家經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型必須得動腦筋才可能解決。同樣，我們的PPP也必須真正的動腦筋，需要有智慧才能解決。僅僅到國外的網(wǎng)站上瀏覽點(diǎn)什么，項(xiàng)目就能做好嗎？不會的。這就需用足我們的資源，用足我們的腦子，然后我們可以把這個(gè)項(xiàng)目做的更好，把PPP做的更好，把城市建設(shè)搞的更好。
