專家建議：推進(jìn)PPP條例立法地方建咨詢委
2018-03-01
PPP是適應(yīng)國(guó)家治理現(xiàn)代化、讓市場(chǎng)起決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推動(dòng)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展要求的一次重大體制機(jī)制變革。我國(guó)從2013年推動(dòng)新一輪PPP，三年多來(lái)取得了顯著成績(jī)。統(tǒng)計(jì)顯示，截至2017年上半年，全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目13554個(gè)，累計(jì)投資額16.3萬(wàn)億元，約每個(gè)項(xiàng)目投資12億元，項(xiàng)目數(shù)量和投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。2016年通過(guò)物有所值定量評(píng)價(jià)的335個(gè)PPP示范項(xiàng)目，與傳統(tǒng)投融資模式相比，在全生命周期內(nèi)，平均每個(gè)項(xiàng)目節(jié)省政府投入約3.8億元；同時(shí)，第三批示范項(xiàng)目平均落地周期11個(gè)月，比前兩批縮短了4個(gè)月。一、存在的問(wèn)題（一）PPP缺乏頂層設(shè)計(jì)和法律制度保障。在中央層面，PPP的管理部門主要有財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委，盡管兩部委以公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相區(qū)分，但公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施本身就存在交叉，財(cái)政部和發(fā)改委各設(shè)各的咨詢機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)欤魈岣鞯囊?，地方政府在?shí)際工作中存在混淆錯(cuò)亂。在法律依據(jù)上，現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》和《招投標(biāo)法》等法律法規(guī)存在沖突。在目前PPP招標(biāo)采購(gòu)實(shí)踐中，多數(shù)地方按照《政府采購(gòu)法》進(jìn)行政府采購(gòu)，由財(cái)政部門監(jiān)管，但也有地方按照《招標(biāo)投標(biāo)法》進(jìn)行招標(biāo)，由發(fā)改、建設(shè)部門主導(dǎo)。2016年8月，國(guó)家發(fā)展改革委下發(fā)了《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號(hào)），強(qiáng)調(diào)：“對(duì)確定采用PPP模式的項(xiàng)目，要按照《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)，通過(guò)公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴”，再次強(qiáng)調(diào)發(fā)改委主導(dǎo)權(quán)和《招標(biāo)投標(biāo)法》的法律依據(jù)。值得注意的是，此文件抄送范圍包括：國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、能源局、海洋局、鐵路局、民航局、鐵路總公司，但沒(méi)有抄送給財(cái)政部。財(cái)政部為解決PPP政府采購(gòu)法律依據(jù)問(wèn)題，于2014年發(fā)了兩個(gè)規(guī)范性文件，即《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》。國(guó)家發(fā)改委會(huì)同財(cái)政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行在2015年出臺(tái)了規(guī)章《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。因此，有關(guān)PPP的部委文件層次都較低，權(quán)威性不足。（二）PPP專業(yè)人才缺乏，運(yùn)作程序欠規(guī)范。PPP整個(gè)流程涉及工程、財(cái)務(wù)、法律、采購(gòu)等領(lǐng)域，無(wú)論是政府監(jiān)管部門、行業(yè)管理部門，還是金融機(jī)構(gòu)、工程行業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)，由于在短時(shí)間內(nèi)大干快上，缺乏相應(yīng)的人才儲(chǔ)備，造成決策程序、操作程序的不規(guī)范，由此帶來(lái)隱患。許多PPP項(xiàng)目的物有所值和財(cái)政可承受能力論證往往流于形式，先有“定論”，再有“雙論”。PPP嚴(yán)格來(lái)講，應(yīng)有標(biāo)準(zhǔn)的立項(xiàng)流程和明確的風(fēng)險(xiǎn)收益分析，是由政府通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)為主的方式選擇社會(huì)資本而確立的項(xiàng)目，PPP項(xiàng)目中風(fēng)險(xiǎn)由各參與方共同承擔(dān)。（三）PPP市場(chǎng)監(jiān)管不到位，存在變異情形。融資落地成為地方政府最首要的目標(biāo)，PPP在實(shí)踐中往往與其提升公共服務(wù)供給的根本目標(biāo)發(fā)生背離。有的地方把純粹的工程建設(shè)項(xiàng)目包裝成所謂的“政府購(gòu)買服務(wù)”，由此帶來(lái)了地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)；有的漠視監(jiān)管政策要求，違規(guī)進(jìn)行擔(dān)保承諾回購(gòu)。如果不能得到有效解決，將直接影響PPP的持續(xù)健康發(fā)展?！皞蜳PP項(xiàng)目”，沒(méi)有專業(yè)運(yùn)營(yíng)商，只有產(chǎn)業(yè)基金、金融服務(wù)等財(cái)務(wù)投資者，這些投資者不承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府保證其投資回報(bào)，存在明股實(shí)債、保底承諾和建設(shè)-移交（BT）等特征。而在財(cái)政困難的地方，如果把PPP僅僅作為化解地方債務(wù)的辦法，只是把地方政府負(fù)債從形式上轉(zhuǎn)化成政府控制的國(guó)有企業(yè)的負(fù)債，最終還是要地方政府兜底，仍然無(wú)法削減后期財(cái)政預(yù)算支出的風(fēng)險(xiǎn)。二、解決問(wèn)題的建議（一）從更高的站位，深刻理解PPP的戰(zhàn)略意義。PPP是一次重大的體制機(jī)制變革，PPP是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新。按照PPP模式，政府通過(guò)公開競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的方式，選取社會(huì)資本，在權(quán)責(zé)對(duì)等、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的前提下，讓社會(huì)資本提供更加高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。不同部門、不同地方對(duì)于PPP有著不同的政策目標(biāo)和價(jià)值取向。從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，PPP事關(guān)轉(zhuǎn)變政府職能，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給提質(zhì)增效；從財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，主要政策目標(biāo)在于，完善財(cái)政管理方式，防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等；從發(fā)改部門來(lái)說(shuō)，主要政策目標(biāo)是促進(jìn)投融資體制改革，擴(kuò)大投資，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等；從地方政府來(lái)說(shuō)，主要政策目標(biāo)是增加公共服務(wù)和產(chǎn)品供給，以PPP模式作為替代融資渠道，緩解債務(wù)壓力等。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)更加注重PPP對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變和治理體系現(xiàn)代化，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)更加注重融資功能和項(xiàng)目推進(jìn)。PPP事關(guān)改革發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從制度層面上，有供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和混合所有制改革，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，讓政府更好地發(fā)揮作用；從模式層面上，有循環(huán)經(jīng)濟(jì)、海綿城市和特色小鎮(zhèn)；從行業(yè)層面上，有環(huán)境治理、清潔能源、醫(yī)療養(yǎng)老和綠色農(nóng)業(yè)。要澄清和避免僅僅把PPP視為化解地方政府債務(wù)解決融資問(wèn)題的一種辦法，從更高層次上去理解中央推出PPP的戰(zhàn)略意圖。PPP同時(shí)也是社會(huì)治理模式的轉(zhuǎn)變，是發(fā)展混合所有制的方法，是提高社會(huì)公共產(chǎn)品供給能力和運(yùn)營(yíng)效率的辦法。（二）在地方政府建立PPP決策咨詢委員會(huì)，推進(jìn)決策科學(xué)化民主化。在城市市區(qū)兩級(jí)設(shè)立PPP項(xiàng)目決策咨詢委員會(huì)，由有關(guān)政府職能部門（財(cái)政、發(fā)改）、行業(yè)主管部門（建設(shè)、市政）、業(yè)內(nèi)工程、財(cái)務(wù)、法律專家等組成，開展PPP項(xiàng)目總體規(guī)劃研究，為PPP決策提供重要咨詢參考意見。同時(shí)，整合各級(jí)各部門主管領(lǐng)域以內(nèi)的數(shù)據(jù)、資料和信息，打破信息孤島，加強(qiáng)部門協(xié)同和分工合作。由于PPP項(xiàng)目復(fù)雜性，前期工作通常在一年以上時(shí)間，成立委員會(huì)有助于協(xié)調(diào)各相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)做深做細(xì)前期工作，把發(fā)改部門的立項(xiàng)和投融資，把財(cái)政部門的預(yù)算安排和政府采購(gòu)管理，把行業(yè)主管部門的行業(yè)管理需求，有委員會(huì)的框架下，更好地協(xié)同起來(lái)，提出各方協(xié)調(diào)一致的方案。建立PPP項(xiàng)目決策咨詢委員會(huì)還有助于克服地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)任期因素，保持項(xiàng)目決策的穩(wěn)定性。通過(guò)委員會(huì)機(jī)制，組織各相關(guān)部門和行業(yè)專家等專業(yè)人士對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制。（三）以PPP條例立法為契機(jī)，進(jìn)一步完善有關(guān)法律依據(jù)。由于現(xiàn)有關(guān)于PPP的立法層級(jí)較低，財(cái)政部在推動(dòng)PPP立法，國(guó)家發(fā)改委在推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)立法，一定程度上存在重疊，國(guó)務(wù)院已經(jīng)指定國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，將兩個(gè)立法計(jì)劃合并。2017年7月，國(guó)務(wù)院法制辦已經(jīng)向社會(huì)發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例》（征求意見稿，以下簡(jiǎn)稱條例草案），引起業(yè)內(nèi)的廣泛關(guān)注。1.社會(huì)投資人的選擇“兩招并一招”應(yīng)進(jìn)一步明確。如果政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目中包含工程承包建設(shè)內(nèi)容，如何選擇社會(huì)投資人，并解決由具有相應(yīng)建設(shè)能力的施工企業(yè)可以直接進(jìn)行工程建設(shè)施工的問(wèn)題，成為目前各方關(guān)注的焦點(diǎn)。按照《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第九條的規(guī)定，即“有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：（三）已通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”，可以通過(guò)一次招標(biāo)活動(dòng)將原本需要兩次招標(biāo)采購(gòu)的程序予以合并，當(dāng)然其招標(biāo)條件理應(yīng)包括投資人選擇和承包人選擇兩個(gè)方面，此即“兩招并一招”。如果沒(méi)有采取招標(biāo)的方式選擇投資人，而是采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式選擇投資人，投資人中選后是否仍然可以采用“兩招并一招”的原理解釋合并選擇模式。從競(jìng)爭(zhēng)性的角度看，即使采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的“兩招并一招”做法，應(yīng)當(dāng)可以理解為并未破壞PPP項(xiàng)目選擇投資人的基本法律原則?；诜梢?guī)范的現(xiàn)實(shí)操作性，從合法與合理的角度出發(fā)，還是應(yīng)當(dāng)在條例和今后的立法中明確規(guī)定，競(jìng)爭(zhēng)性磋商、競(jìng)爭(zhēng)性談判中涉及的“兩招并一招”的合法性。目前現(xiàn)實(shí)情況是，為了不觸碰法律底線，地方政府往往采用更為保守的方式，即采用公開招標(biāo)方式。這個(gè)問(wèn)題實(shí)際上也是《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的矛盾。《條例》草案第二十四條：“實(shí)施合作項(xiàng)目所需的建設(shè)工程、設(shè)備和原材料等貨物以及相關(guān)服務(wù)，社會(huì)資本方依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供，且在選擇社會(huì)資本方時(shí)已經(jīng)作為評(píng)審因素予以充分考慮的，可以由社會(huì)資本方自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。由于PPP通常以組建項(xiàng)目公司的方式來(lái)實(shí)施，其中的“社會(huì)資本方”是否可擴(kuò)大解釋為包含子公司、關(guān)聯(lián)企業(yè)，建議予以明確。2.社會(huì)資本是否排除本地國(guó)企，應(yīng)予以明確。按照《PPP模式操作指南（試行）》（財(cái)金（2014）113號(hào)文）第2條的規(guī)定：“社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬的融資平臺(tái)公司及其控股的其他國(guó)有企業(yè)”。之所以排除其作為本地PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方身份，主要是按照《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）的要求，出于政府債務(wù)的考慮，剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，而做的暫時(shí)限制。如果本地國(guó)有企業(yè)能夠真正成為自主經(jīng)營(yíng)的營(yíng)利法人，當(dāng)然不應(yīng)受到歧視。在《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）一文中，就沒(méi)有述及對(duì)本地國(guó)企作為社會(huì)資本的限制。3.選擇社會(huì)資本應(yīng)以公開競(jìng)爭(zhēng)為主，但不應(yīng)絕對(duì)排除有限競(jìng)爭(zhēng)甚至單一來(lái)源方式。之前的文件和條例草案將選擇社會(huì)資本方的方式限定為競(jìng)爭(zhēng)性方式。草案第十三條，“政府實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)審核同意的合作項(xiàng)目實(shí)施方案，通過(guò)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方”。實(shí)際上，在PPP發(fā)展的初期階段，由于各方面的條件限制，包括法律法規(guī)不完善、社會(huì)信用體系不健全、政府經(jīng)驗(yàn)不足等，選擇社會(huì)資本除了以公開競(jìng)爭(zhēng)方式為主，還應(yīng)留有有限競(jìng)爭(zhēng)、單一來(lái)源的“活口”，同時(shí)嚴(yán)格限制適用情形，這也是符合客觀實(shí)際的做法。4.在《政府采購(gòu)法》基礎(chǔ)上，針對(duì)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)做適當(dāng)調(diào)整。PPP項(xiàng)目金額巨大、合同期限很長(zhǎng)，通常只有大型企業(yè)才能有足夠的履約和抗風(fēng)險(xiǎn)能力，因此在設(shè)置社會(huì)資本門檻中設(shè)定一定的起點(diǎn)要求是必要的，不應(yīng)過(guò)于強(qiáng)調(diào)政府采購(gòu)對(duì)中小企業(yè)的非歧視待遇。PPP項(xiàng)目周期長(zhǎng)，往往會(huì)因政策、規(guī)劃、需求等因素變更調(diào)整而導(dǎo)致項(xiàng)目合同金額的變更。這就與《政府采購(gòu)法》第三十一條“添購(gòu)的資金總額不超過(guò)原合同采購(gòu)金額百分之十”存在矛盾。5.強(qiáng)調(diào)合同合法有效的同時(shí)，再?gòu)?qiáng)調(diào)政府履行承諾和保障。條例草案對(duì)地方政府履約風(fēng)險(xiǎn)保障做了強(qiáng)調(diào)，包括第二十條：“政府和社會(huì)資本方應(yīng)當(dāng)守信踐諾，全面履行合作項(xiàng)目協(xié)議約定的義務(wù)。合作項(xiàng)目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調(diào)整、政府換屆、政府有關(guān)部門機(jī)構(gòu)或者職能調(diào)整以及負(fù)責(zé)人變更的影響”，第四十五條：“政府及其有關(guān)部門有下列情形之一的，由其上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分：（一）不履行合作協(xié)議中的相關(guān)政府承諾和保障”。合作協(xié)議首先應(yīng)合法有效，才有履行政府承諾和保障的問(wèn)題。實(shí)踐中，出于包括道德風(fēng)險(xiǎn)在內(nèi)的種種原因，可能存在合作協(xié)議本身違法的情形，也應(yīng)予以考慮。如果合同本身是違法的，違背社會(huì)公共利益的，那么合同本身自始就是無(wú)效的，政府當(dāng)然也不需要遵守。（四）從實(shí)際出發(fā)，逐步提高民營(yíng)資本和外資參與PPP的積極性。我國(guó)目前大多數(shù)PPP項(xiàng)目最終都是由國(guó)企承接，據(jù)統(tǒng)計(jì)，民企只占36%，其中又相當(dāng)數(shù)量由央企承接。財(cái)政部105個(gè)PPP落地示范項(xiàng)目中，簽約社會(huì)資本共119家，其中國(guó)企（國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)含海外上市國(guó)企）65家、民企43家、混合所有制8家、外企3家。由此可見，民企在PPP項(xiàng)目中的參與度較低，外企更低。中央推進(jìn)PPP，本意是除化解地方債務(wù)以外，還要吸引社會(huì)資本尤其是民營(yíng)資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共事業(yè)領(lǐng)域。分析原因：（1）PPP項(xiàng)目投入大、回報(bào)率低、回報(bào)周期長(zhǎng)，民企融資成本相對(duì)較高，融資能力相對(duì)較低，要求回報(bào)周期相對(duì)較短，現(xiàn)階段民營(yíng)資本預(yù)期利潤(rùn)率是8-10%，但PPP項(xiàng)目實(shí)際預(yù)期收益率只有8-9%，低的4.9-6.5%之間；民企投資的項(xiàng)目集中在3億元以下，多在養(yǎng)老、生態(tài)環(huán)保、文化等易產(chǎn)生現(xiàn)金流的項(xiàng)目。（2）PPP模式復(fù)雜，存在變數(shù)多。在邊界不夠清晰、需求可能變動(dòng)的情況下，如果國(guó)企承接，政府與社會(huì)資本協(xié)調(diào)成本低；如果民企承接，協(xié)調(diào)成本高。（3）政府規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)的需要，PPP項(xiàng)目監(jiān)管存在一定難度，采購(gòu)、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中存在一定廉政風(fēng)險(xiǎn)，選擇國(guó)企相對(duì)廉政風(fēng)險(xiǎn)及職務(wù)責(zé)任較校民企有較高道德風(fēng)險(xiǎn)，而且面臨較大審計(jì)、輿論壓力。（4）社會(huì)信用體系不完善，民營(yíng)企業(yè)信用程度相對(duì)較低，也是客觀存在。（5）民企還欠缺PPP項(xiàng)目，包括基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)。基于以上原因，近期要在幅度提高民企在PPP中的比重是不符合實(shí)際的。但實(shí)際上，民營(yíng)資本投入PPP也有其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，除解決民營(yíng)資本的出路以外，還可以有效提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)的運(yùn)營(yíng)效率。可以考慮適當(dāng)劃分領(lǐng)域，特別是政府監(jiān)管要求較低、涉及公共服務(wù)面相對(duì)較窄的領(lǐng)域，如公共停車嘗停車樓，引導(dǎo)民營(yíng)資本投資。在引進(jìn)外資參與PPP時(shí)，應(yīng)注重其行業(yè)經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)能力，通過(guò)開放市場(chǎng)帶動(dòng)行業(yè)運(yùn)營(yíng)管理水平和公共服務(wù)的提升。
