解讀甘肅省交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制改革的指導意見
2018-05-14
甘肅省交通運輸廳黨組成員、副廳長秦雪濱近日就《甘肅省人民政府辦公廳關(guān)于深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制改革的指導意見》（以下簡稱“意見”）進行解讀?？靵砜纯窗?！
出臺背景
一是在國家宏觀政策層面上，黨的十八大以來，隨著各項改革的深入推進和交通運輸行業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面臨的投融資環(huán)境發(fā)生了重大變化。2014年11月6日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），首次提出要“改革完善交通投融資機制”、“建立完善政府主導、分級負責、多元籌資的公路投融資模式”。2016年7月5日，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）出臺，要求建立“完善企業(yè)自主決策、融資渠道暢通，職能轉(zhuǎn)變到位、政府行為規(guī)范，宏觀調(diào)控有效、法治保障健全的新型投融資體制”。這些文件的出臺，為進一步深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制提供了遵循。
二是在交通行業(yè)發(fā)展層面上，2015年5月5日，交通運輸部印發(fā)《關(guān)于深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導意見》（交財審發(fā)〔2015〕67號），系統(tǒng)提出了交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的具體內(nèi)容，要求“各地交通運輸部門要按照建立事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的制度改革要求，進一步完善‘政府主導、分級負責’的投融資管理體制”,同時“要打破各類行業(yè)壟斷和市場壁壘，建立公平、公開透明的市場規(guī)則，創(chuàng)新投融資運營機制，改進政府投資安排方式，進一步完善‘多元籌資、規(guī)范高效’的投融資體制”。我們了解到，其他兄弟省份也已陸續(xù)出臺了交通投融資體制機制改革的相關(guān)文件，如貴州省人民政府于2017年7月13日印發(fā)了《關(guān)于深化交通基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革的指導意見》（黔府發(fā)〔2017〕15號）；安徽省人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理模式的指導意見》（皖政辦秘〔2017〕266號）等。
三是在甘肅省省情實際層面上，隨著近年來甘肅交通基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)發(fā)展，原有的投融資體制機制已難以支撐交通運輸發(fā)展的需求，特別是不能適應(yīng)國家深化財稅體制改革的要求。原有體制下公共財政投入不足、各級政府交通事權(quán)和支出責任不夠清晰、融資渠道不夠通暢、資金成本高、社會資本投入動力不足，致使政府債務(wù)負擔較重，交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺。2016年11月3日甘肅省委、省政府印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的實施意見》（甘發(fā)〔2016〕33號），對甘肅省深化投融資體制改革做出了“完善政府投資體制、創(chuàng)新融資機制”的總體設(shè)計，同時要求“省直有關(guān)部門要充分認識深化投融資體制改革的重要性和緊迫性，確保各項改革措施穩(wěn)步推進”。
正是在這樣一個背景下，為深入貫徹上述文件精神，創(chuàng)新甘肅省交通投融資體制機制，按照省委、省政府的決策要求，甘肅省交通運輸廳在充分調(diào)研和學習借鑒外省相關(guān)做法的基礎(chǔ)上，完成了《意見》的起草。起草過程中，我們充分征求了相關(guān)部門的意見建議，省委、省政府高度重視、大力支持，多次召開專題會議進行研究討論和修改完善，直至今年3月19日，《意見》由省政府辦公廳以文件形式正式印發(fā)。
主要內(nèi)容
《意見》包括總體要求、投資體制、融資機制、支持保障四個部分12個方面的內(nèi)容。
第一部分明確了交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制改革指導思想和基本原則。要求全面貫徹落實黨的十九大精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，按照高質(zhì)量發(fā)展的要求，著力改革交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機制，建立完善“政府主導、分級負責、多元籌資、規(guī)范高效”的投融資管理體制，構(gòu)建投資、融資、建設(shè)、經(jīng)營、償債良性循環(huán)機制，促進交通運輸持續(xù)健康發(fā)展。同時明確了堅持政府主導、社會參與、分類實施和穩(wěn)中求進的四項基本原則。
第二部分明確了政府主導的事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資體制。包括完善政府主導的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施公共財政保障制度、健全事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的政府投入體制和創(chuàng)新政府投資支持方式三方面內(nèi)容。
第三部分明確了多元化的交通基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道。包括鼓勵和引導社會資本進入交通運輸領(lǐng)域、積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式、充分發(fā)揮交通產(chǎn)業(yè)投資基金的帶動作用和積極利用資本市場及銀行、保險等金融機構(gòu)的資金四方面內(nèi)容。
第四部分明確了交通投融資體制機制改革一系列支持保障措施。包括切實加強組織領(lǐng)導、落實配套支持政策、嚴格管控交通債務(wù)風險三方面內(nèi)容。
《意見》亮點
《意見》作為縱深推進甘肅交通運輸投融資體制機制改革綜合性的指導文件，是針對原有投融資體制機制已經(jīng)不能滿足新時代高質(zhì)量發(fā)展的要求、難以適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、無法為建設(shè)項目構(gòu)建多元的籌措渠道、不易降低金融杠桿造成政府債務(wù)風險等一系列問題提出相應(yīng)的解決路徑和措施，歸納起來主要有八個方面的亮點：
一是確立了政府主導的公共財政保障制度。根據(jù)《預算法》和交通運輸部《關(guān)于深化交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革的指導意見》（交財審發(fā)〔2015〕67號）提出的實行全口徑預算管理要求，《意見》要求各級交通運輸主管部門要根據(jù)交通運輸發(fā)展規(guī)劃編制交通運輸發(fā)展三年滾動預算，建立健全交通運輸發(fā)展規(guī)劃與三年滾動預算銜接機制，將各類用于交通運輸發(fā)展的財政性資金納入預算管理，實施全口徑預算管理，做好財政資金對交通發(fā)展的保障工作。
二是構(gòu)建了事權(quán)與支出責任相適應(yīng)的投入體制。事權(quán)與支出責任相適應(yīng)，是當前充分發(fā)揮政府職能，提高行政執(zhí)行力、協(xié)調(diào)部門分工合作、構(gòu)建有機整體的需要?！兑庖姟钒凑照聶?quán)與支出責任，構(gòu)建了事權(quán)清晰、責權(quán)一致、各負其責、協(xié)同推進的交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施政府投入體系。明確國家高速公路項目資本金和國道項目建設(shè)資金以中央車購稅補助為主，省政府多渠道籌措；省級政府還貸高速公路項目資本金和省道建設(shè)資金以省市財政性補助資金為主，市州政府多渠道籌措；
農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護和管理以縣市區(qū)政府為主，縣市區(qū)政府切實履行主體責任。
三是提出了多措并舉的政府投資支持方式。長期以來，政府通過基礎(chǔ)設(shè)施投資在經(jīng)濟社會穩(wěn)增長、惠民生中發(fā)揮著積極重要的作用?！兑庖姟诽岢鲆l(fā)揮政府財政性資金的撬動和引導作用，鼓勵采取投資補助、資本金注入、財政貸款貼息、以獎代補、先建后補等多種方式支持交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過政府債券、基金等方式支持交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)。鼓勵有條件的地區(qū)將交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、礦產(chǎn)資源等捆綁實施一體化開發(fā)。
四是拓寬了渠道多元的融資方式?！兑庖姟诽岢隽肆鶄€拓展融資渠道的方式。一是支持通過特許經(jīng)營、股權(quán)合作、委托經(jīng)營等多種方式，引導社會資本參與公路、碼頭、通航設(shè)施、旅游航道、綜合運輸樞紐、物流園區(qū)、運輸場站等交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、運營和管理；二是鼓勵通過出讓或股權(quán)合作方式，轉(zhuǎn)讓已建成交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目特許經(jīng)營權(quán)或產(chǎn)權(quán)等，建立政府和社會共同參與的投融資機制；三是堅持政府引導、市場運作、科學決策、防范風險的原則，加大省交通產(chǎn)業(yè)投資基金對交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施以及其他交通運輸產(chǎn)業(yè)的投入支持力度；四是積極探索和推進有良好現(xiàn)金流和收益支撐的存量交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目的資產(chǎn)證券化和信托產(chǎn)品的運用；五是支持承擔交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資職能的企業(yè)更多利用資本市場融資，廣泛利用公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、私募債等融資工具進行融資；六是積極合理利用國內(nèi)外銀行貸款，為全省交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供中長期、低成本的信貸資金支持。
五是倡導了規(guī)范有序的政府與社會資本合作（PPP）模式?！兑庖姟诽岢隽肆N開展PPP模式的方式。一是新建交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目優(yōu)先采用建設(shè)—運營—移交（BOT）、建設(shè)—擁有—運營—移交（BOOT）、設(shè)計—建設(shè)—融資—運營—移交（DBFOT）、建設(shè)—擁有—運營（BOO）等方式；
二是存量交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目優(yōu)先采用改建—運營—移交（ROT）、轉(zhuǎn)讓—運營—移交（TOT）方式。完善并推廣交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目“BOT+EPC+股權(quán)合作”等新型投融資模式，對符合條件的項目政府可給予一定的可行性缺口補助；三是支持省屬國有企業(yè)聯(lián)合央企、民營資本等社會資本組建聯(lián)合體參與交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目合作；四是對收費公路項目，屬地政府按照“一路一價”原則核定收費標準，探索和推進社會資本內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化，拓寬融資渠道，降低融資成本，支持社會資本發(fā)展；五是各級政府要將PPP項目政府所需出資納入年度預算和中期財政規(guī)劃；六是加強PPP項目績效管理，在合同中明確績效目標，清晰反映預算產(chǎn)出、效果和服務(wù)對象滿意度等內(nèi)容，分類制定操作性強、具有交通運輸領(lǐng)域特色的績效指標體系，加強績效評價和結(jié)果應(yīng)用，評價結(jié)果應(yīng)作為結(jié)算政府運營補貼資金的參考依據(jù)。
六是建立了堅強有力的組織領(lǐng)導體系。交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的過程需要多個政府職能部門協(xié)同推進，建立總攬全局、協(xié)調(diào)各方的組織領(lǐng)導體系是保障各項改革措施有序開展實施的重要前提，《意見》明確省交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)推進領(lǐng)導小組負責協(xié)調(diào)推進改革，確保各項改革措施落到實處。
七是制定了因地制宜的配套政策。一是加大交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施項目在全省投資項目在線審批監(jiān)管平臺申報納入的力度，實現(xiàn)一窗受理、并聯(lián)辦理、規(guī)范透明、限時辦結(jié)；二是各級交通運輸主管部門充分發(fā)揮把交通運輸發(fā)展規(guī)劃作為引導投資方向、穩(wěn)定投資運行、規(guī)范項目準入、優(yōu)化項目布局和合理配置資金、土地等要素的重要手段；三是統(tǒng)籌利用好政策和資金資源，支持交通建設(shè)投融資企業(yè)做強做大；四是盤活公路沿線閑散土地資源，對改變?yōu)楣I(yè)用地、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地或旅游相關(guān)建設(shè)項目用地的，可采取先租后讓、租讓結(jié)合等方式供應(yīng)；五是高速公路沿線配套產(chǎn)業(yè)開發(fā)所需新增建設(shè)用地計劃指標由當?shù)亟鉀Q。
八是強化了嚴格管控債務(wù)風險的舉措?！兑庖姟窂氖孪?、事中、事后三個時間節(jié)點提出六條嚴格管控債務(wù)風險的舉措。一是健全交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府債務(wù)管理辦法，夯實制度基礎(chǔ)；
二是加快構(gòu)建覆蓋資金籌集、預算編制、預算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、審計監(jiān)督等各環(huán)節(jié)的內(nèi)部控制制度體系，強化交通領(lǐng)域政府債務(wù)預警預判機制建設(shè)；三是統(tǒng)籌利用好交通建設(shè)各類資金，研究建立償債準備金制度；四是充分利用好國家政策資源和各種資金、基金、債券等資源，進一步優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，緩解還貸壓力；五是強化政府投資項目建設(shè)管理，明確建設(shè)標準、建設(shè)工期，嚴格按照項目建設(shè)進度下達投資計劃，嚴格估算、概算、預算、結(jié)算、決算等“五算”，杜絕超規(guī)模、超標準、超概算，確保政府投資及時發(fā)揮效益；六是嚴格控制建設(shè)管理成本，實行審計全過程監(jiān)督，保障資金使用安全。
推進措施
第一，加強政策學習宣貫。通過多種形式組織培訓學習，積極指導地方政府和相關(guān)部門對《意見》深入理解，使各級交通部門用足、用好《意見》中的政策。
第二，進一步加強組織領(lǐng)導。發(fā)揮好省交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)調(diào)推進領(lǐng)導小組的作用，要求各級交通運輸、發(fā)展改革、財政主管部門以及投融資管理部門切實履行好交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施投融資調(diào)控管理的綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌推進職責，強化相關(guān)部門的協(xié)作配合，形成整體合力，調(diào)配和整合所有資源，實現(xiàn)全民辦交通的理念。
第三，制定配套實施細則。我們將結(jié)合《意見》充分考慮項目類型的差異化，根據(jù)不同特性分門別類研究，有針對性地制定具體實施意見和系列制度，細化工作機制，進一步規(guī)范強化工作管理和流程，有效防控政府債務(wù)風險，提高工作質(zhì)量和效率，依法合規(guī)開展交通項目建設(shè)，為順利完成我省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)提供保障。
改革只有進行時沒有完成時，進入新時代，我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，甘肅省交通運輸行業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式也正處在轉(zhuǎn)變方式、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的攻關(guān)期,其投融資體制機制改革涉及面多、政策性強、協(xié)同性要求高。《意見》印發(fā)后，關(guān)鍵還是要抓好落實，制定好實施方案，確保把每一項政策措施不折不扣地落到實處，確保各項改革措施為交通運輸基礎(chǔ)設(shè)施持續(xù)性發(fā)展提供有力支撐。
