整改、退庫(kù)、融資受阻，PPP項(xiàng)目三大應(yīng)對(duì)策略分析
2018-05-14
一、新政頻出，形勢(shì)嚴(yán)峻2017年11月，財(cái)政部公布《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金[2017]92號(hào)，“92號(hào)文”），歷數(shù)PPP項(xiàng)目不得入庫(kù)和應(yīng)當(dāng)出庫(kù)的八類情形，并以2018年3月31日作為“清庫(kù)”大限。2018年4月，各地相繼披露“清庫(kù)”成果：截至2018年4月23日，本輪“清庫(kù)”活動(dòng)共清退管理庫(kù)項(xiàng)目1695個(gè)，涉及投資額1.8萬(wàn)億元；儲(chǔ)備清單項(xiàng)目430個(gè)，涉及投資額約6551萬(wàn)億元；上報(bào)整改項(xiàng)目2005個(gè)、涉及投資額3.1萬(wàn)億元。2018年4月24日，財(cái)政部出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)，“54號(hào)文”），清查整頓前三批“示范項(xiàng)目”并要求加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理、強(qiáng)化信息公開。多個(gè)示范項(xiàng)目被要求限期整改、調(diào)出示范項(xiàng)目庫(kù)甚至調(diào)出示范并退庫(kù)。與此同時(shí)，財(cái)政部、國(guó)資委、央行等中央部委先后出臺(tái)多份文件，包括《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（銀發(fā)[2018]106號(hào)）等文件，對(duì)PPP項(xiàng)目在承接、運(yùn)作、融資中的合法、合規(guī)性提出更高要求，項(xiàng)目融資難度也逐漸加大，行業(yè)整體進(jìn)入“冷靜期”。二、兩類項(xiàng)目首當(dāng)其沖在當(dāng)前政策背景下，我們認(rèn)為受沖擊的項(xiàng)目主要有兩類：第一類是被要求整改或已被清退出庫(kù)的PPP項(xiàng)目。直接受92號(hào)文和54號(hào)文影響，該類項(xiàng)目或被要求按規(guī)定整改不規(guī)范的實(shí)施行為，或已被清除出庫(kù)。由于PPP項(xiàng)目中政府支出責(zé)任直接與“入庫(kù)”掛鉤，退庫(kù)項(xiàng)目或整改后仍不符合要求并被退庫(kù)的項(xiàng)目，將無(wú)法通過(guò)預(yù)算安排政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助，項(xiàng)目融資、建設(shè)會(huì)受到重大沖擊。第二類項(xiàng)目更為嚴(yán)峻。盡管在表面上符合92號(hào)文和54號(hào)文并仍保持在庫(kù)，但因項(xiàng)目不佳、地方政府財(cái)力有限、項(xiàng)目合規(guī)性存在瑕疵，且社會(huì)資本自身無(wú)法按時(shí)足額支付項(xiàng)目資本金等原因，該類項(xiàng)目的債權(quán)融資無(wú)法解決。與此同時(shí)，應(yīng)政府方要求或?yàn)閷?shí)現(xiàn)自身“產(chǎn)值”，在資本金未到位、債權(quán)融資未解決的條件下，很多PPP項(xiàng)目早已“大干快上”地進(jìn)入實(shí)質(zhì)施工階段。在社會(huì)資本資力有限且后續(xù)融資無(wú)法跟進(jìn)的情況下，墊資施工無(wú)法持續(xù)，緩工、停工在所難免。在進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期并獲付費(fèi)用之前，這些項(xiàng)目早已“奄奄一息”。在我們看來(lái)，被責(zé)令整改甚至已被清退出庫(kù)固然殘酷，但“保有名分”卻“名不副實(shí)”的第二類項(xiàng)目才真是“有苦難言”。“繼續(xù)”還是“停止”，第二類項(xiàng)目或許才是大部分社會(huì)資本的心頭大患。三、項(xiàng)目受阻如何應(yīng)對(duì)針對(duì)遭受沖擊的兩類項(xiàng)目，我們認(rèn)為目前主要存在三種應(yīng)對(duì)策略：（一）規(guī)范整改：堅(jiān)定PPP路線。這一策略主要適用于第一類被責(zé)令整改甚至已被清退出庫(kù)的PPP項(xiàng)目。這些項(xiàng)目可以在整改完成后繼續(xù)按PPP模式實(shí)施。整改時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格參照92號(hào)文，確保項(xiàng)目在實(shí)施主體、前期工作（尤其是“兩評(píng)一案”）、付費(fèi)機(jī)制、融資模式、信息公開等方面符合92號(hào)文各項(xiàng)規(guī)定。詳盡的整改要點(diǎn)和整改措施可以參見(jiàn)我們?cè)?2號(hào)文公布后發(fā)表的《92號(hào)文和192號(hào)文之后，企業(yè)如何參與PPP項(xiàng)目》。對(duì)于54號(hào)文，由于文件旨在規(guī)范管理示范項(xiàng)目，且明確指出“為進(jìn)一步強(qiáng)化示范項(xiàng)目規(guī)范管理，更好發(fā)揮引領(lǐng)帶動(dòng)作用，現(xiàn)就有關(guān)事項(xiàng)通知如下”，我們認(rèn)為常規(guī)PPP項(xiàng)目的整改不必嚴(yán)格參照該文。通過(guò)整改確保項(xiàng)目不退庫(kù)或能再次入庫(kù)，項(xiàng)目能夠通過(guò)PPP模式繼續(xù)實(shí)施。（二）按甲休兵：緩兵觀望甚至當(dāng)機(jī)立“斷”。除整改以外，為避免損失擴(kuò)大，合作各方也可以中止甚至終止實(shí)施項(xiàng)目，這一策略對(duì)兩類項(xiàng)目均可適用。1.第一類項(xiàng)目的終止。對(duì)于第一類項(xiàng)目，如果項(xiàng)目難以整改合格，或恰有一方或雙方不愿繼續(xù)實(shí)施項(xiàng)目，可以考慮提前終止項(xiàng)目。一方面，由于各方都明白“不能入庫(kù)”對(duì)PPP項(xiàng)目的重大打擊，也了解項(xiàng)目本身存在的問(wèn)題，合作各方可以協(xié)商提前終止PPP合同，避免損失進(jìn)一步擴(kuò)大。另一方面，由于退庫(kù)將導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)質(zhì)無(wú)法實(shí)施（合同目的落空），因法律政策變更或一方/雙方原因?qū)е马?xiàng)目退庫(kù)時(shí)，一方可以根據(jù)PPP合同的提前終止條款或《合同法》第94條的相關(guān)款項(xiàng)主張?zhí)崆敖K止PPP合同。提前終止PPP合同時(shí)，雙方應(yīng)就已形成資產(chǎn)的補(bǔ)償和違約責(zé)任承擔(dān)等事項(xiàng)開展一攬子協(xié)商談判。2.第二類項(xiàng)目的中止或終止。對(duì)于第二類項(xiàng)目，我們建議社會(huì)資本方首先針對(duì)項(xiàng)目回報(bào)能力、當(dāng)?shù)卣?cái)政實(shí)力和政府信譽(yù)、項(xiàng)目運(yùn)作的合規(guī)性、項(xiàng)目在未來(lái)的可融資性、項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中已經(jīng)及可能遭遇的風(fēng)險(xiǎn)等因素開展綜合性項(xiàng)目評(píng)估。對(duì)于評(píng)估認(rèn)定項(xiàng)目回報(bào)能力良好、未來(lái)付費(fèi)有一定保障、主要風(fēng)險(xiǎn)能夠防范，僅因宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)導(dǎo)致目前難以獲得融資的項(xiàng)目，為減少停、緩工產(chǎn)生的損失，社會(huì)資本可以與政府方協(xié)商中止實(shí)施項(xiàng)目并設(shè)定一定觀察期，觀察期不計(jì)入合作期且期間內(nèi)停工不承擔(dān)（或盡量減少承擔(dān)）相關(guān)違約責(zé)任。觀察期滿仍未解決項(xiàng)目融資的，任意一方可提前終止PPP合同并由違約方承擔(dān)違約責(zé)任。對(duì)于評(píng)估認(rèn)定項(xiàng)目回報(bào)能力不足、未來(lái)付費(fèi)缺乏保障、主要風(fēng)險(xiǎn)難以規(guī)避、可融資性較差的項(xiàng)目，我們不認(rèn)為這些項(xiàng)目的上述缺陷能在一定時(shí)期內(nèi)得到改善。為避免投入更多資金后承擔(dān)更大損失，社會(huì)資本方可以與政府方協(xié)商提前終止項(xiàng)目，并就已形成資產(chǎn)的補(bǔ)償和違約責(zé)任承擔(dān)等事項(xiàng)開展一攬子協(xié)商談判。3.中止或終止時(shí)應(yīng)注意的事項(xiàng)。不論中止或終止項(xiàng)目，我們均建議社會(huì)資本方在中止或終止前后做好證據(jù)固定、已完工程結(jié)算、工程安全防護(hù)、資產(chǎn)移交、清算分配、通知公告等配套措施，并應(yīng)盡量收集、整理對(duì)方未按約履行合同義務(wù)的違約情形，并梳理因法律政策變更導(dǎo)致自身無(wú)法履行合同義務(wù)的情形，為自身減少承擔(dān)違約責(zé)任爭(zhēng)取有利條件。項(xiàng)目終止談判時(shí)，社會(huì)資本方還應(yīng)盡量確保提前終止補(bǔ)償款項(xiàng)被納入地方政府跨年度財(cái)政預(yù)算及中期財(cái)政規(guī)劃，并將該等內(nèi)容一并記載于提前終止方案中，以便盡快收回補(bǔ)償款項(xiàng)。（三）改弦易轍：轉(zhuǎn)換模式繼續(xù)上路。對(duì)于不符合PPP政策法規(guī)的合規(guī)性要求，無(wú)法通過(guò)PPP模式繼續(xù)實(shí)施的項(xiàng)目，或許有政府方和社會(huì)資本出于眾多理由不愿放棄。他們希望在轉(zhuǎn)換模式后，通過(guò)其他模式繼續(xù)完成項(xiàng)目所涉工程。1.轉(zhuǎn)換模式不能解決根本問(wèn)題。被頻頻提及的可行模式中，既有近來(lái)風(fēng)頭正盛的“EPC+融資”模式，也有中規(guī)中矩的政府采購(gòu)工程模式，甚至不乏早已是明日黃花的BT和融資平臺(tái)開發(fā)等模式。但不論如何改弦更張，“錢”的問(wèn)題無(wú)法回避——社會(huì)資本投入項(xiàng)目的每一分資金最終均需由政府方或平臺(tái)公司以財(cái)政補(bǔ)貼、工程款等名義支付。如果變換模式無(wú)法解決資金來(lái)源，則仍是換湯不換藥、治標(biāo)不治本。被頻頻提及的各類模式中，并不存在名為“EPC+融資”的新型模式，政府自身需要完成的工程只能PPP或政府采購(gòu)工程的方式實(shí)施。但政府采購(gòu)工程需要遵守“先有預(yù)算后采購(gòu)”的重要原則，且PPP項(xiàng)目涉及的巨額投資極難在三年中期財(cái)政規(guī)劃內(nèi)得到妥善安排，這直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目難以轉(zhuǎn)為采購(gòu)工程。對(duì)于BT模式，因直接構(gòu)成“政府回購(gòu)、承諾固定收益”等違規(guī)舉債情形，項(xiàng)目幾乎無(wú)法滿足合規(guī)性要求，存在重大風(fēng)險(xiǎn)；融資平臺(tái)開發(fā)模式中，除非項(xiàng)目自身具備運(yùn)營(yíng)收益、融資平臺(tái)自身具備支付能力，否則如果最終仍由政府方支付相關(guān)費(fèi)用的，則仍構(gòu)成地方政府違規(guī)舉債，同樣存在重大風(fēng)險(xiǎn)。因此，除非最終資金來(lái)源得到解決，否則模式轉(zhuǎn)換并不能起到根本作用。由于地方政府能夠發(fā)行土地儲(chǔ)備、收費(fèi)公路、軌道交通和棚戶區(qū)改造方面的專項(xiàng)債券，土地一級(jí)開發(fā)、收費(fèi)公路建設(shè)、軌道交通建設(shè)和棚戶區(qū)改造的PPP項(xiàng)目可以考慮在同步發(fā)行專項(xiàng)債券、妥善解決資金來(lái)源后轉(zhuǎn)換模式實(shí)施。其他PPP項(xiàng)目則仍無(wú)他法。2.轉(zhuǎn)換模式本身面臨重大考驗(yàn)。除了資金來(lái)源，轉(zhuǎn)換模式本身在實(shí)體和程序上面臨的挑戰(zhàn)同樣無(wú)法避免。由于中央并未專門針對(duì)PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)換實(shí)施模式發(fā)布任何法規(guī)政策文件，PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)換模式仍需遵守政府采購(gòu)或招投標(biāo)方面的法律法規(guī)，通過(guò)“終止-采購(gòu)-實(shí)施”的方式開展。我們認(rèn)為此時(shí)主要存在以下幾大難點(diǎn)：第一，PPP項(xiàng)目需要提前終止。終止方案如何妥善處理新舊合同之間涉及已完工程、價(jià)款結(jié)算、違約責(zé)任等事項(xiàng)，難度較大。第二，PPP項(xiàng)目終止后重新采購(gòu)時(shí)，需要依法履行招標(biāo)等法定程序。如何確保在采購(gòu)程序合法、公平、有效的前提下由原社會(huì)資本繼續(xù)實(shí)施，難度較大。第三，PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為存量項(xiàng)目并以其他模式繼續(xù)實(shí)施時(shí)，一方面需要重新立項(xiàng)、審批，另一方面還可能涉及國(guó)有資產(chǎn)審批、評(píng)估事項(xiàng)，程序繁瑣。因此，即便解決了“錢”的問(wèn)題，受制于以上諸多因素，轉(zhuǎn)換模式仍舊困難重重。四、我們的意見(jiàn)與建議綜合以上分析，我們首先建議承接單位對(duì)存在問(wèn)題、實(shí)施受阻的PPP項(xiàng)目開展項(xiàng)目評(píng)估，針對(duì)項(xiàng)目自身回報(bào)、地方政府資信能力、項(xiàng)目合規(guī)性瑕疵、可融資性等諸多因素，綜合評(píng)估項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)可控、可接受的項(xiàng)目：如果被責(zé)令整改或已被清除出庫(kù)，仍可在整改后通過(guò)PPP模式繼續(xù)實(shí)施；如果仍舊在庫(kù)但短期內(nèi)融資無(wú)望，可以考慮協(xié)商中止實(shí)施，待融資環(huán)境趨暖后擇機(jī)恢復(fù)啟動(dòng)。對(duì)于回報(bào)有限、付費(fèi)缺乏保證、風(fēng)險(xiǎn)難以化解、可融性差的項(xiàng)目：如果能夠解決項(xiàng)目的最終資金來(lái)源，可以謹(jǐn)慎考慮依法轉(zhuǎn)換模式繼續(xù)實(shí)施；如果無(wú)法解決，則建議提前終止，并盡量將提前終止補(bǔ)償款項(xiàng)納入地方政府財(cái)政預(yù)算，以便盡早收回已投入資金并避免損失進(jìn)一步擴(kuò)大。結(jié)合近兩年密集出臺(tái)的各大政策文件和黨中央的一系列舉措，我們預(yù)測(cè)中央政府嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)控地方政府債務(wù)的決心在短期內(nèi)不會(huì)改變。在此情況下，“泥沙俱下”的PPP市場(chǎng)必將經(jīng)歷一番大浪淘沙，審時(shí)度勢(shì)地選擇“前行”“剎車”或“變道”，才能讓自身與時(shí)代一同前行。
