工程建設項目審批制度改革都要改什么？
2018-10-17
2018年3月，李克強總理在《政府工作報告》中明確提出“工程建設項目審批時間再壓減一半”的要求。2018年6月，李克強總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上明確要求，“五年內(nèi)工程建設項目從立項到竣工驗收全流程審批時間壓減一半”。韓正副總理多次聽取匯報，要求住房城鄉(xiāng)建設部切實抓好工程建設項目審批制度改革，在部分地區(qū)開展改革試點，并專門召開會議研究部署相關工作。
2018年初，國務院決定由住房城鄉(xiāng)建設部牽頭負責工程建設項目審批制度改革工作。住房城鄉(xiāng)建設部在指導督促北京市、上海市研究出臺提升辦理建筑許可指標排名改革方案的同時，認真總結借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，起草開展工程建設項目審批制度改革文件，報請國務院于5月印發(fā)國辦發(fā)﹝2018﹞33號文件，決定在北京等15個城市和浙江省開展工程建設項目審批制度改革試點工作。
這次改革的最突出特點是全流程、全覆蓋，改革涵蓋工程建設項目從立項到竣工驗收和公共設施接入服務全流程；覆蓋房屋建筑和城市基礎設施工程的行政許可、技術審查、中介服務、建筑市政公用服務以及備案等各類事項。這次改革是在認真總結國內(nèi)外經(jīng)驗基礎上的系統(tǒng)性頂層設計，是一次刀刃向內(nèi)的自我革新，最終目標是要在全國范圍內(nèi)，構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批管理體系。改革的主要任務包括統(tǒng)一審批流程、精簡審批環(huán)節(jié)、完善審批體系、強化監(jiān)督管理。改革的主要目標是，2018年試點地區(qū)審批時間由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日，2019年上半年全國實現(xiàn)這一目標，2020年基本建成全國統(tǒng)一的工程建設項目審批和管理體系。
目前，工程建設項目審批制度改革試點工作正在穩(wěn)步推進。2018年6月4日，韓正副總理在廈門市主持召開工程建設項目審批制度改革試點工作座談會，研究部署改革試點工作。會后，王蒙徽部長主持召開培訓會并進行專題輔導。截至目前，住房城鄉(xiāng)建設部已組織培訓1000多人。此外，住房城鄉(xiāng)建設部對試點地區(qū)改革試點方案進行3輪審核輔導，嚴格落實國務院改革要求；研究制定工程建設項目審批制度改革考核評價辦法；加快工程建設項目審批管理系統(tǒng)建設；對試點地區(qū)改革工作進行了調(diào)研督導。
為保障工程建設項目審批制度改革順利推進，加強頂層設計，住房城鄉(xiāng)建設部認真梳理了工程建設項目審批涉及國家層面90余部法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準規(guī)范，并對第一批18部法律法規(guī)和政策文件提出了具體修改建議。涉及住房城鄉(xiāng)建設部規(guī)章、規(guī)范性文件和標準規(guī)范8部，其中2部規(guī)章和3部規(guī)范性文件已經(jīng)正式公布，還有1部規(guī)章和2部標準規(guī)范正在修訂中。對于其余10部法律、行政法規(guī)和涉及其他部門的規(guī)章、政策文件，住房城鄉(xiāng)建設部將及時將修改建議提交國務院推進政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革協(xié)調(diào)小組。這一批法律法規(guī)和政策文件的修改，將有效優(yōu)化審批流程，減少審批事項及其前置條件，提高審批效率。此外，住房城鄉(xiāng)建設部正在抓緊對國家層面其余70余部法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準規(guī)范進行研究，提出修改建議。
附：住房城鄉(xiāng)建設部工程建設項目審批制度改革工作領導小組辦公室負責人答記者問
1.問：剛才您介紹住房城鄉(xiāng)建設部在法律法規(guī)的修改方面做了不少工作，請問法律法規(guī)的修改在工程建設項目審批制度改革中具有什么樣的作用？這次都修改了哪些內(nèi)容？
答：任何一項改革，都是對制度的調(diào)整或創(chuàng)新，最終都要以制度形式固定下來，必須加強頂層設計，增強改革的整體性系統(tǒng)性。習近平總書記明確要求，“對不適應改革要求的現(xiàn)行法律法規(guī)，要及時修改或廢止，不能讓一些過時的法律條款成為改革的‘絆馬索’”。工程建設項目審批制度改革是在認真總結國內(nèi)外經(jīng)驗基礎上的一次系統(tǒng)性頂層設計，是一次刀刃向內(nèi)的自我革新，需要取消各項前置審批、消減權力，加強事中事后監(jiān)管、增加責任，形成新的權責體系，改革不僅涉及多部門的責權利調(diào)整，而且涉及諸多法律法規(guī)和規(guī)范性文件的調(diào)整，需要及時予以修改完善。可以說，全力推進法律法規(guī)和政策文件的“立改廢”工作，是保障此次改革取得成功、建立長效機制的法治基礎。
第一批擬修改的18部法律法規(guī)和政策文件中，我部規(guī)章、規(guī)范性文件、標準規(guī)范共8部。修改的依據(jù)是國辦發(fā)﹝2018﹞33號文件，修改的目的是優(yōu)化審批流程，精減審批環(huán)節(jié)，提高審批效率，修改的內(nèi)容主要包括精減審批事項和條件、壓縮審批時限、推行告知承諾制等?，F(xiàn)將具體修改內(nèi)容介紹如下：
1.關于《房屋建筑和市政基礎設施工程施工招標投標管理辦法》（建設部令第89號）。主要做了如下修改：一是減少證明事項，刪除了招標文件中應包含銀行出具的資金證明文件的內(nèi)容；二是取消備案環(huán)節(jié)，刪除了要求中標人將施工合同送主管部門備案的內(nèi)容；三是刪除了招標代理機構資質(zhì)管理的有關內(nèi)容；四是減少施工許可的前置條件，對于評標委員會組成、提交招標情況書面報告等行為加強事中事后監(jiān)管，刪除了作為施工許可前置條件的有關內(nèi)容。
2.關于《建筑工程施工許可管理辦法》（住房城鄉(xiāng)建設部令第18號）。主要做了如下修改：一是進一步減少證明事項，將施工許可條件中的“建設資金到位證明”修改為“建設資金已經(jīng)落實承諾書”，同時住房城鄉(xiāng)建設主管部門加強事中事后監(jiān)管；二是減少施工許可前置條件，刪除了施工許可條件中“無拖欠工程款承諾書”和“按照規(guī)定應當委托監(jiān)理的工程已委托監(jiān)理”的要求；三是壓縮審批時限，將施工許可審批時間由15個工作日壓縮至7個工作日。
3.關于《住房城鄉(xiāng)建設部辦公廳關于進一步加強建筑工程施工許可管理工作的通知》（建辦市〔2014〕34號）。主要做了如下修改：一是減少證明事項，將資金證明修改為“提供建設資金已經(jīng)落實承諾書”；二是實行告知承諾制，并加強事中事后監(jiān)管，對申請人未履行承諾的，撤銷施工許可決定并追究申請人的相應責任，同時，將申請人的不良行為向社會公開；三是簡化施工許可前置條件，刪除施工許可證申請表（樣本）中的“無拖欠工程款情形的承諾書”“監(jiān)理合同或建設單位工程技術人員情況”。
4.關于《關于加強民用建筑工程節(jié)能審查工作的通知》（建科〔2004〕174號）和《關于認真做好<公共建筑節(jié)能設計標準>宣貫、實施及監(jiān)督工作的通知》（建標函〔2005〕121號）。廢止這兩個文件，取消建筑節(jié)能設計審查備案。
上述規(guī)章和政策文件的修改，減少了工程建設項目審批手續(xù)數(shù)，減化了施工許可的前置條件，施工許可的法定審批時間減少一半以上，在建設資金落實方面推行告知承諾制，這不僅可以大大減輕企業(yè)負擔，審批時間和效率也將明顯提高。
此外，關于《房屋建筑和市政基礎設施工程施工圖設計文件審查管理辦法》（住房城鄉(xiāng)建設部令第13號），修改的主要內(nèi)容是將施工圖設計文件審查改為施工圖設計文件聯(lián)合審查，目前正在征求有關部門意見；關于《燃氣服務導則》（GB/T28885-2012）和《城鎮(zhèn)供水服務》(GB/T32063-2015），主要是增加完善相關工程建設項目報裝服務流程、環(huán)節(jié)、時限和服務規(guī)范等內(nèi)容，規(guī)范服務行為，目前已經(jīng)在我部網(wǎng)站公示完畢，我部將抓緊按照程序報國家標準委。
2.問：剛才您講到我國政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革取得了明顯成效，各地對工程建設項目審批制度改革也進行了積極探索，請問這次改革有什么特點，與之前各地的改革相比有什么不同？
答：這次改革的最突出特點是全流程、全覆蓋。“全流程”，指的是在審批流程上，改革涵蓋工程建設項目審批全過程，從立項一直到竣工驗收和公共設施接入服務。“全覆蓋”，指的是在工程項目類別上，覆蓋房屋建筑和城市基礎設施等工程，除了特殊工程和交通、水利、能源等領域的重大工程以外，都要納入改革范圍，既包括政府投資工程，也包括社會投資工程；在辦理事項上，既覆蓋工程規(guī)劃許可、施工許可等行政許可事項，又覆蓋施工圖審查、供水、供熱、供氣等技術審查、中介服務、市政公用服務以及備案等事項。這次改革是在認真總結國內(nèi)外經(jīng)驗基礎上的一次系統(tǒng)性頂層設計，是一次刀刃向內(nèi)的自我革新，最終目標是要在全國范圍內(nèi)，構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批管理體系。
近年來，各地在行政審批改革方面進行了積極探索，如浙江省大力推行政務服務集中辦理，實行一件事情“最多跑一次”“只進一扇門”，在工程建設項目審批制度改革方面，著力推進施工圖設計文件聯(lián)合審查和竣工驗收“測驗合一”；武漢市全面推進審批服務“馬上辦、網(wǎng)上辦、一次辦”，在工程建設項目審批制度改革方面，將審批流程從6個階段簡化為5個階段，著力精簡審批手續(xù)和環(huán)節(jié)，實行并聯(lián)審批；江蘇省實施的“3550”改革，將工業(yè)建設項目施工許可行政審批限定在50個工作日內(nèi)完成，對企業(yè)投資項目實施“多評合一”，探索區(qū)域評估，并在房屋建筑和市政基礎設施領域?qū)嵭惺┕D設計文件聯(lián)合審查；北京市、上海市立足優(yōu)化營商環(huán)境，針對社會投資項目出臺了改革措施，優(yōu)化審批流程，實行施工圖設計文件聯(lián)合審查，精簡審批事項和審批前置條件，推行建設工程聯(lián)合驗收，優(yōu)化給排水接入服務等?？偨Y全國各地的改革，大多是針對部分環(huán)節(jié)或部分項目，主要集中在行政審批領域。
廈門市從2014年起推進以“多規(guī)合一”改革引領工程建設項目審批制度全流程、全覆蓋改革，成效明顯。社會投資項目審批時間由改革前296個工作日減至現(xiàn)在70個工作日；政府投資項目審批時間由改革前308個工作日減至現(xiàn)在90個工作日。截至2018年8月底，廈門市通過“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺策劃生成項目3812個，在工程建設項目審批管理系統(tǒng)上運行項目4053個（其中已建成1341個），形成一整套閉合成熟的審批系統(tǒng)和比較完備的管理制度，不僅優(yōu)化了營商環(huán)境，提高了工作效能，增強了企業(yè)和群眾的獲得感，而且有效地推動了政府職能轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了城市治理體系和治理能力的創(chuàng)新和提升。
3.問：國務院高度重視工程建設項目審批制度改革工作，專門印發(fā)了試點改革文件，韓正副總理主持召開會議研究部署試點改革工作，請問這次改革的主要目標是什么，通過什么樣的措施實現(xiàn)改革目標？
答：國辦發(fā)﹝2018〕33號文件對此次改革提出了明確目標要求。首先要實現(xiàn)工程建設項目審批時間壓減一半的目標，由目前平均200多個工作日壓減至120個工作日，同時要逐步統(tǒng)一和完善工程建設項目審批管理制度，到2020年基本建成全國統(tǒng)一的工程建設項目審批和管理體系。改革的最終目標是構建科學、便捷、高效的工程建設項目審批管理體系。在工程建設項目審批制度改革試點工作座談會上，韓正副總理明確要求要實現(xiàn)“四個統(tǒng)一”，即：統(tǒng)一審批流程、統(tǒng)一信息數(shù)據(jù)平臺、統(tǒng)一審批體系、統(tǒng)一監(jiān)管方式。
改革的任務和措施主要包括4個方面：一是統(tǒng)一審批流程，分類優(yōu)化審批階段，每個階段實行限時并聯(lián)審批；二是通過“減（精減審批事項和條件）、放（下放審批權限）、并（合并審批事項）、轉(zhuǎn)（轉(zhuǎn)變管理方式）、調(diào)（調(diào)整審批時序）”等措施，精簡審批環(huán)節(jié)，推行告知承諾制；三是完善“五個一”的審批體系，努力實現(xiàn)“一張藍圖”統(tǒng)籌項目實施、“一個系統(tǒng)”實施統(tǒng)一管理、“一個窗口”提供綜合服務、“一張表單”整合申報材料、“一套機制”規(guī)范審批運行；四是強化監(jiān)督管理，完善信用管理體系。
4.問：習近平總書記在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)要“一張藍圖干到底”，這次改革中也提出要建設“多規(guī)合一”的“一張藍圖”，請介紹一下什么是“多規(guī)合一”的“一張藍圖”，它在工程建設項目審批制度改革中能發(fā)揮什么作用？
答：習近平總書記在2013年12月中央城鎮(zhèn)化工作會議上強調(diào)，要建立空間規(guī)劃體系，科學劃定城市開發(fā)邊界，一張藍圖干到底。所謂“一張藍圖”就是以城市發(fā)展戰(zhàn)略為指引，統(tǒng)籌國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃等涉及空間資源和要素配置的規(guī)劃，統(tǒng)一各類圖紙坐標系，消除規(guī)劃差異矛盾，通過信息化手段，在一張圖上共同劃定各類控制線，構建統(tǒng)一的空間規(guī)劃管理信息，形成覆蓋城市空間的“一本規(guī)劃”“一張藍圖”。“多規(guī)合一”是“一張藍圖”的基礎，“一張藍圖”是“多規(guī)合一”的表現(xiàn)形式，是工程建設項目審批制度改革中完善審批體系的重要內(nèi)容。
“一張藍圖”是所有工程建設項目的起點，是實現(xiàn)并聯(lián)審批、加強部門協(xié)調(diào)、提高審批效能的基礎，所有的工程建設項目都依據(jù)“一張藍圖”實施，真正實現(xiàn)“一張藍圖干到底”。各部門在項目生成策劃階段根據(jù)“一張藍圖”，運用“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺，協(xié)調(diào)提出發(fā)展、空間、生態(tài)等各方面的意見，解決后期建設條件矛盾的問題，并作為后期項目審批的依據(jù)，加速項目生成落地，提高審批效率。
5.問：為什么要整合建設工程建設項目審批管理系統(tǒng)，工程建設項目審批管理系統(tǒng)在工程建設項目審批制度改革中的作用是什么？
答：工程建設項目審批管理系統(tǒng)是工程建設項目審批制度改革中完善審批體系的重要內(nèi)容。當前很多審批部門都建立了自已的審批信息系統(tǒng)，但各部門的審批系統(tǒng)往往都互不聯(lián)通，信息孤島問題突出，各審批部門的審批工作無法做到信息共享、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、共同推進，也無法得到有效監(jiān)管。這次改革提出要在國家和地方現(xiàn)有信息平臺基礎上，整合形成“橫向到邊、縱向到底”的工程建設項目審批管理系統(tǒng)，覆蓋各部門和市、縣、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層級，實現(xiàn)統(tǒng)一受理、并聯(lián)審批、實時流轉(zhuǎn)、跟蹤督辦、信息共享。審批管理系統(tǒng)要與“多規(guī)合一”業(yè)務協(xié)同平臺、各部門審批管理系統(tǒng)等信息平臺互聯(lián)互通，做到審批過程、審批結果實時傳送。同時，審批管理系統(tǒng)要在線監(jiān)控審批部門的審批行為，對審批環(huán)節(jié)進行全程跟蹤督辦和審批節(jié)點控制，杜絕體外循環(huán)，提高審批服務水平。住房城鄉(xiāng)建設部將整合建設工程建設項目審批管理系統(tǒng)，與各試點地區(qū)的系統(tǒng)連接，實時了解各地審批管理情況，以加強對地方工程建設項目審批工作的指導和監(jiān)督管理。
工程建設項目審批管理系統(tǒng)不僅要實現(xiàn)在線并聯(lián)審批工程建設項目，還可以通過工程建設項目審批管理系統(tǒng)全面了解工程建設項目審批制度、事項、流程、時間等情況，實時顯示工程建設項目的審批狀態(tài)和結果，并實現(xiàn)對工程建設項目全過程監(jiān)管。整合建設工程建設項目審批管理系統(tǒng)，是確保工程建設項目審批制度改革順利實施，實現(xiàn)工程建設項目審批時間壓減一半，形成全國統(tǒng)一的審批流程、數(shù)據(jù)平臺、審批體系和監(jiān)管方式，是建立全國工程建設項目審批基本制度的重要基礎和必要手段。此外，住房城鄉(xiāng)建設部正在抓緊對國家層面其余70余部法律、行政法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和標準規(guī)范進行研究，提出修改建議。
6.問：國辦發(fā)﹝2018〕33號文件實施以來，住房城鄉(xiāng)建設部在指導試點地區(qū)改革方面做了哪些工作？
答：我部按照國務院部署要求，認真貫徹落實國辦發(fā)﹝2018〕33號文件和韓正副總理講話精神，近期主要開展了以下工作：
一是組織召開改革試點工作座談會。按照韓正副總理指示，積極籌備召開工程建設項目審批制度改革試點工作座談會。2018年6月4日，韓正副總理在廈門市主持召開工程建設項目審批制度改革試點工作座談會，研究部署改革試點工作。韓正副總理在講話中深刻闡釋工程建設項目審批制度改革的重要意義，進一步明確了改革的目標、方向和路徑。
二是開展改革試點工作培訓。2018年6月5日，在廈門市召開工程建設項目審批制度改革試點培訓會，貫徹落實韓正副總理講話精神，解讀國辦發(fā)﹝2018﹞33號文件，學習交流廈門、沈陽等地的改革經(jīng)驗。王蒙徽部長出席培訓會并進行專題輔導，系統(tǒng)總結推進工程建設項目審批制度改革的實踐體會，對試點地區(qū)如何推進改革提出了明確要求。截止目前，共培訓試點地區(qū)1000多人。
三是督促指導試點地區(qū)制定實施方案。印發(fā)《工程建設項目審批制度改革試點實施方案編寫要點》。對試點地區(qū)實施方案進行3輪審核，專門組織專家進行研究論證，指導試點地區(qū)修改完善實施方案。對各試點地區(qū)實施方案提出備核意見，對進一步完善和落實實施方案提出明確要求。
四是梳理相關法律法規(guī)和政策文件。對國家層面工程建設項目審批涉及的90余部法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件、標準規(guī)范進行梳理。研究提出第一批18部法律法規(guī)和政策文件的修改建議，征求了有關方面意見并組織專家進行論證。同時，要求試點地區(qū)對國家層面法律法規(guī)和政策文件提出修改建議。
五是加快整合建設工程建設項目審批管理系統(tǒng)。積極開展系統(tǒng)整合建設的基礎工作，印發(fā)工程建設項目審批管理系統(tǒng)數(shù)據(jù)對接標準、地方系統(tǒng)建設指南等指導性文件。
六是開展調(diào)研督導。9月中下旬，赴試點地區(qū)進行調(diào)研督導，全面了解試點地區(qū)改革情況和存在的問題，有針對性地指導試點地區(qū)開展改革工作。制定印發(fā)了《工程建設項目審批制度改革試點工作考核評價試行辦法》。
七是加強宣傳和交流。通過答記者問的方式對國辦發(fā)﹝2018〕33號文件進行解讀，并在相關媒體公開。定期編發(fā)工程建設項目審批制度改革試點工作簡報，通報交流試點地區(qū)工作情況。在我部網(wǎng)站開設“工程建設項目審批制度改革工作”專欄，宣傳介紹試點地區(qū)改革經(jīng)驗。
