收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目合同五大典型問題探討
2018-03-07
收費(fèi)公路項(xiàng)目是我國最早開始采用PPP模式中典型BOT模式的領(lǐng)域之一，也是我國政府鼓勵(lì)采用PPP模式重點(diǎn)領(lǐng)域。隨著本輪國家大力推行PPP模式，收費(fèi)公路項(xiàng)目采用PPP模式的比例越來越高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，本輪PPP，收費(fèi)公路項(xiàng)目共計(jì)約370個(gè)，投資規(guī)模約3.3萬億元，其中已落地的項(xiàng)目投資額約1.5萬億元。采用PPP模式進(jìn)行收費(fèi)公路建設(shè)，有利于化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)市場活力，能增加公路基礎(chǔ)設(shè)施有效供給，也利于提高服務(wù)水平和質(zhì)量。收費(fèi)公路項(xiàng)目一般采用BOT模式，由政府方授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營權(quán)，項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，在特許期內(nèi)獲得適當(dāng)回報(bào)，經(jīng)營期滿后將項(xiàng)目移交給政府。項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制一般采用使用者付費(fèi)模式，對于預(yù)計(jì)客流量不足的項(xiàng)目采用可行性缺口補(bǔ)助模式，即社會資本方負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營，收入不足部分，由政府補(bǔ)貼。收費(fèi)公路的收入來源主要包括收費(fèi)權(quán)、廣告經(jīng)營權(quán)、服務(wù)設(shè)施經(jīng)營權(quán)三大塊等。收費(fèi)公路一般包括高速公路項(xiàng)目和收費(fèi)國省道項(xiàng)目。高速公路項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)多為高速公路管理局，收費(fèi)國省道項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)一般為交通局。實(shí)踐中，筆者為多個(gè)公路交通工程PPP項(xiàng)目提供了法律咨詢服務(wù)，參與了多個(gè)項(xiàng)目的談判過程；現(xiàn)將公路交通領(lǐng)域PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的具有普遍意義的典型問題進(jìn)行了總結(jié)，供各位交流參考。一、項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊資本金的設(shè)置問題對于PPP項(xiàng)目來說，項(xiàng)目資本金與項(xiàng)目公司注冊資本金是兩個(gè)非常關(guān)鍵的概念。在實(shí)務(wù)中，很多項(xiàng)目會把項(xiàng)目公司的注冊資本金數(shù)額等同于項(xiàng)目資本金數(shù)額。這個(gè)問題也就成為了政府方和社會資本方比較關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。項(xiàng)目資本金和項(xiàng)目公司注冊資本金是兩個(gè)不同的概念。項(xiàng)目資本金，指在投資項(xiàng)目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目而言是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益（國發(fā)[1996]35號文）。根據(jù)最新的項(xiàng)目資本金管理規(guī)定《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)［2015］51號），收費(fèi)公路項(xiàng)目最低項(xiàng)目資本金比例為20%。項(xiàng)目資本金制度是保障固定資產(chǎn)投資順利進(jìn)行，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的重要措施。注冊資本，是PPP項(xiàng)目公司在公司登記機(jī)關(guān)登記的全體股東認(rèn)繳的出資額。目前我國法律對于公司注冊資本沒有強(qiáng)制性要求。對政府方而言，社會資本方以注冊資本金的形式，將項(xiàng)目資本金出資到位，能夠充分體現(xiàn)了社會資本方的出資實(shí)力和出資意愿，有利于項(xiàng)目公司融資工作的開展，有效降低項(xiàng)目實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，并且便于項(xiàng)目各項(xiàng)手續(xù)的審批。但對社會資本方來說，項(xiàng)目公司注冊資本金過高，資金的使用效率會降低，收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目一般周期較長，項(xiàng)目公司僅為特定的項(xiàng)目設(shè)立，在項(xiàng)目后期會造成注冊資本金在賬面上閑置，只有等到項(xiàng)目移交完畢項(xiàng)目公司清算后，社會資本方才能收回注冊資本金，這顯然不符合社會資本方的投資利益，也不能夠體現(xiàn)PPP模式的社會經(jīng)濟(jì)效益。筆者認(rèn)為，政府方和社會資本方對這個(gè)問題的處理可以采取相對滿足雙方利益的方式來處理，政府方可以適當(dāng)降低項(xiàng)目公司注冊資本的數(shù)額，社會資本方仍按照項(xiàng)目資本金的要求進(jìn)行出資，超出注冊資本金部分計(jì)入資本公積。這樣做既能滿足項(xiàng)目資本金的要求，保證項(xiàng)目手續(xù)要求及融資要求，又有利于社會資本方早日收回投資，提供資金使用效率。二、政府補(bǔ)貼計(jì)算公式的選用問題目前收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目政府補(bǔ)貼的計(jì)算公式一般采用兩種模式，第一種是選用財(cái)政部《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金[2015]21號文）中的運(yùn)營補(bǔ)貼公式，第二種是采用等額年金公式法計(jì)算。財(cái)金[2015]21號文中規(guī)定的運(yùn)營補(bǔ)貼公式為：其中公式前半部分是針對項(xiàng)目建設(shè)成本的補(bǔ)貼，后一部分是針對運(yùn)營成本的補(bǔ)貼，建設(shè)成本補(bǔ)貼支出為：其中n代表折現(xiàn)年數(shù)，財(cái)政運(yùn)營補(bǔ)貼周期指財(cái)政提供運(yùn)營補(bǔ)貼的年數(shù)。等額年值計(jì)算公式為：其中ic為投資收益率。為了更直觀的比較兩個(gè)計(jì)算公式的區(qū)別，筆者以案例來實(shí)際計(jì)算一下選用兩種公式的差異。某公路PPP項(xiàng)目，總投資為10億元，付費(fèi)模式為政府補(bǔ)貼，運(yùn)營補(bǔ)貼期為十年，項(xiàng)目投資收益率按6%計(jì)算，選用兩種公式年度補(bǔ)貼數(shù)值如下：由以上計(jì)算結(jié)果可見，財(cái)金21號文中的運(yùn)營補(bǔ)貼公式未考慮資金的時(shí)間價(jià)值，會導(dǎo)致最終的合計(jì)補(bǔ)貼額高于按照等額年金公式計(jì)算的補(bǔ)貼額。另外，按照財(cái)金21號文中公式計(jì)算，政府支付的補(bǔ)貼數(shù)前期小后期大，這與PPP項(xiàng)目公司前期資金缺口大后期資金富余的情況正好相反，不利于吸引社會資本。并且，由于運(yùn)營前期不能彌補(bǔ)虧損，會導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司額外的稅金損失。因此，筆者建議，政府補(bǔ)貼的計(jì)算公式最好采用等額年金公式計(jì)算。三、土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用限額使用問題土地使用權(quán)的取得及費(fèi)用承擔(dān)是PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的重要問題。一般來說，相對于項(xiàng)目公司，政府方更有能力和優(yōu)勢承擔(dān)土地征拆工作，因此PPP項(xiàng)目合同一般會約定土地征拆工作由政府方負(fù)責(zé)。在收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，通常約定由政府方負(fù)責(zé)土地征拆工作，但土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用由項(xiàng)目公司支付。由于土地征拆工作涉及范圍廣，具體工作不確定因素較多，土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)的具體數(shù)額也具有很大的不確定性。為了防范土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用過高，社會資本方通常會要求在PPP項(xiàng)目合同中對于土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)包干使用。而政府方則傾向于土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用據(jù)實(shí)結(jié)算。雙方在這一問題上的分歧較大。筆者建議，在PPP項(xiàng)目合同中對于土地征用及拆遷補(bǔ)償費(fèi)用按照前期測算標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定上限，上限之內(nèi)部分，由項(xiàng)目公司據(jù)實(shí)支付，超出上限的，由政府方承擔(dān)。這樣即有利于降低項(xiàng)目投資，節(jié)約社會成本，也有利于合理分配風(fēng)險(xiǎn)，吸引社會投資人進(jìn)行投資。同時(shí)，筆者建議，政府方也可要求項(xiàng)目公司的建設(shè)單位管理費(fèi)設(shè)定上限，以規(guī)范項(xiàng)目公司的運(yùn)行。四、政府出資代表在項(xiàng)目公司中的管理權(quán)限問題社會資本方要同政府出資代表共同設(shè)立項(xiàng)目公司，在項(xiàng)目公司中，政府出資代表擁有多大的管理權(quán)限，也是政府方和社會資本方爭議較大的一個(gè)焦點(diǎn)。主要表現(xiàn)在項(xiàng)目公司董監(jiān)高人員的委派、董事會職權(quán)及表決權(quán)、董事長職權(quán)、總經(jīng)理職權(quán)、財(cái)務(wù)總監(jiān)職權(quán)以及政府出資代表對于涉及公共利益安全穩(wěn)定事項(xiàng)的一票否決權(quán)等問題。社會投資人希望有更多的自主經(jīng)營權(quán)，希望在項(xiàng)目公司中的管理權(quán)限越大越好。而政府方則希望項(xiàng)目公司在自己的監(jiān)管下運(yùn)行，實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資代表擁有的監(jiān)管權(quán)限越大越好。在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，不同的地方政府對PPP模式的認(rèn)識水平不一樣，政府方對于社會資本方的態(tài)度也大相徑庭，甚至有的地方政府的認(rèn)識還停留在傳統(tǒng)承發(fā)包模式下，認(rèn)為社會投資人只是總承包人，只有做好施工任務(wù)就行了，其他事情均由政府方來做，甚至有的政府出資代表還要求參與施工利潤的分成。筆者認(rèn)為，項(xiàng)目公司由社會投資人自主經(jīng)營，實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資代表進(jìn)行必要的監(jiān)管，更符合PPP模式的本源。社會投資人自主經(jīng)營，更有利于政府轉(zhuǎn)變職能，實(shí)現(xiàn)政企分開、政事分開，同時(shí)激發(fā)社會投資人的經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力，提高公共服務(wù)效率。同時(shí)，由于社會投資人具有項(xiàng)目公司股東和承包商雙重身份，為進(jìn)行必要的監(jiān)管，實(shí)施機(jī)構(gòu)和政府出資代表可以在涉及公共利益安全穩(wěn)定事項(xiàng)以及工程建設(shè)及索賠事項(xiàng)上限制社會投資人的權(quán)力，以確保公共服務(wù)的社會安全性，同時(shí)避免社會投資人獲得超額利潤。五、公路工程PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期的起算時(shí)間問題運(yùn)營期的起算時(shí)間是PPP項(xiàng)目的重要節(jié)點(diǎn)，是項(xiàng)目公司獲得政府補(bǔ)貼的時(shí)點(diǎn)。在公路工程PPP實(shí)踐中一般有兩種情況，一種約定以交工驗(yàn)收時(shí)間為運(yùn)營期起算時(shí)間，一種約定以竣工驗(yàn)收時(shí)間為運(yùn)營期起算時(shí)間。公路交工驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收是兩個(gè)不同的驗(yàn)收階段。根據(jù)交通部《公路工程竣（交）工驗(yàn)收辦法》及《公路工程竣（交）工驗(yàn)收辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，公路工程驗(yàn)收分為交工驗(yàn)收和竣工驗(yàn)收兩個(gè)階段。交工驗(yàn)收是檢查施工合同的執(zhí)行情況，評價(jià)工程質(zhì)量是否符合技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)及設(shè)計(jì)要求，是否可以移交下一階段施工或是否滿足通車要求，對各參建單位工作進(jìn)行初步評價(jià)?？⒐を?yàn)收是綜合評價(jià)工程建設(shè)成果，對工程質(zhì)量、參建單位和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行綜合評價(jià)。交工驗(yàn)收為合同約定的內(nèi)容完工后，由項(xiàng)目法人組織驗(yàn)收。竣工驗(yàn)收時(shí)間在項(xiàng)目通車試運(yùn)營2年后，由交通主管部門組織驗(yàn)收。筆者認(rèn)為，在PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)當(dāng)以交工驗(yàn)收作為項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期的起算時(shí)間。在項(xiàng)目通過交工驗(yàn)收后，合同范圍內(nèi)的全部內(nèi)容已施工完成，質(zhì)量合格，具備了通車的條件，開始了通車試運(yùn)營，通車收費(fèi)、日常養(yǎng)護(hù)、廣告運(yùn)營工作均可以正常運(yùn)營，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為PPP項(xiàng)目進(jìn)入了運(yùn)營期，相應(yīng)的政府補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)開始支付，而不必等到試通車兩年通過竣工驗(yàn)收后再支付補(bǔ)貼。以上問題為筆者為多個(gè)公路工程PPP項(xiàng)目過程中遇到的比較典型的爭議問題。由于政府方同社會資本方所處的位置不同，雙方的利益訴求也不盡相同，再加上不同地域、不同層級的政府方對于PPP項(xiàng)目的認(rèn)識水平差異較大，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目合同的簽署過程往往成為一個(gè)艱難的過程。故，筆者認(rèn)為，在這個(gè)過程中，律師更應(yīng)當(dāng)以精湛的法律知識和溝通技巧，輔以對于行業(yè)的深層認(rèn)識，為PPP參與方提供優(yōu)良的服務(wù)，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。
