中澳公路養(yǎng)護事權劃分和運行機制對比分析
2015-06-24
總體比較而言，我國公路發(fā)展有著自己諸多方面的優(yōu)勢，但在一些方面的發(fā)展水平差距明顯，特別是對公路養(yǎng)護與管理方面，存在較大差距。總體而言有三點：首先，我國強在制度，弱在體制。社會主義制度的優(yōu)越性在公路發(fā)展速度方面得到充分體現(xiàn)，但綜合交通管理體制的弊端，已經(jīng)成為龐大公路資產(chǎn)更好服務于經(jīng)濟社會發(fā)展的掣肘。其次，我國強在效率，弱在精細。澳大利亞新改建項目前期工作3年至5年比較正常，實施再用5年至7年也很普遍，其效率不及我國的一半，但我國工程的品質(zhì)、精細化程度、設計水平與這些西方發(fā)達國家有著明顯的差距。再次，我國強在通達，弱在品質(zhì)。我們的制度優(yōu)勢決定了發(fā)展是第一要務，因此較快讓群眾走上了瀝青路水泥路，但從路的品質(zhì)、耐久性和路域環(huán)境等方面與西方有著明顯的差距。主要對比結(jié)論如下：
清晰的事權劃分是基礎
澳大利亞聯(lián)的聯(lián)邦、州、地方三級事權在社會管理實務中劃分非常清晰。從公路的角度，聯(lián)邦運輸部與我部比較類似，但投資方向更清晰，要求更明確，特別是在技術標準執(zhí)行方面，國道建設必須按照聯(lián)邦標準進行，否則將不予投資補助。正是因為這樣，澳洲公路無論走到哪里，所見的安保設施、防災減災、交通標志等，都是齊全且基本統(tǒng)一。在某種意義上講，聯(lián)邦運輸部主要是通過資金引導，確保標準規(guī)范的嚴格執(zhí)行。
在州層面，事權也非常清晰，負責干線和少量重要農(nóng)村公路的建設、養(yǎng)護和管理。地方政府則負責農(nóng)村公路事務，其資金來源同樣也要依靠聯(lián)邦、州的補助。與我國不同的是，地方政府有明確的稅收資金來源，我國縣級政府事權與財力不匹配是“通病”，盡管有地方稅收，但總體上與其事權資金需求相去甚遠。
我國各級政府間的事權劃分不清晰，公路事權劃分也是如此。省里負責了部分農(nóng)村公路的建設養(yǎng)護，縣政府負責國道省道的建設養(yǎng)護等類似情況比較普遍，一些地方甚至說不清國道到底歸誰管，這種胡子眉毛一把抓的事權劃分，很難充分發(fā)揮各級政府的積極性，責任也很難界定。全團同志一致認為，黨的十八大確定的事權改革方向符合國家發(fā)展方向，西方發(fā)達國家關于公路方面的事權劃分與我國實際相符合，值得深入研究和借鑒的。國道國管、省道省管、縣道縣管、鄉(xiāng)村道鄉(xiāng)村管的總體思路和方向符合國情，值得深入研究，盡快明確。
運行機制的核心是市場
“小政府，大社會”是現(xiàn)代政府的發(fā)展方向。這一點在澳大利亞表現(xiàn)得非常明顯，效果也非常顯著，值得我國充分借鑒。
悉尼所在新南州，正將政府原下設機構(gòu)負責的公路養(yǎng)護工程推向市場，所有雇員全部按照有關規(guī)定自主到企業(yè)中擇業(yè)。墨爾本則保留了小部分養(yǎng)護隊伍，其余全部面向市場。這小部分的養(yǎng)護隊伍作用十分突出，既承擔了日常養(yǎng)護任務，也負責重大自然災害的應急搶險。更重要的是，該隊伍的存在，能夠使政府非常清楚掌握養(yǎng)護工程的造價、利潤，更便于政府制定更加科學的招標方案，有利于養(yǎng)護資金使用效率的提升。在市場化進程中，澳洲還有很多經(jīng)驗值得我們借鑒，如建立了完善的信用評價體系，所有企業(yè)必須非常珍視自己的信用，否則很難在市場中生存。日常養(yǎng)護通常采用3年+2年、7年+3年等類似合同，信用好，在承包期的基礎上再延續(xù)幾年，充分發(fā)揮企業(yè)在養(yǎng)護工作中的創(chuàng)新能力。我國雖早在20世紀90年代始推行養(yǎng)護市場化，并在《公路安全保護條例》中明確了市場準入規(guī)則的上位法依據(jù)，但市場化過程中的很多問題難以處理，包括身份置換、養(yǎng)老待遇、市場化后的國企壟斷、應急處置難以落實等。市場化是不可逆轉(zhuǎn)的方向，隨著國家層面事業(yè)單位改革配套政策的加快出臺，我們應當充分借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，進一步加快市場化進程。
道路管理體制推動城鎮(zhèn)化
澳大利亞與很多西方發(fā)達國家一樣，沒有“城市道路”的概念，干線公路均穿城而過，由相同的管理機構(gòu)負責管理，使用同樣的資金來源，適用同樣技術標準。這個體制對縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鎮(zhèn)化進程起到了至關重要的作用，有利于CBD與衛(wèi)星城、郊區(qū)和城市間的交通一體化規(guī)劃，有效避免城市交通擁堵。我國總體把城市道路和公路人為分成兩個部分，城市道路基本由城建部門負責。由于體制分割，公路與城市道路銜接不暢問題比較普遍。在統(tǒng)籌建立綜合交通體系中，國家應當充分借鑒西方發(fā)達國家的經(jīng)驗，在管理體制上做出科學調(diào)整，不斷把改革紅利轉(zhuǎn)化為發(fā)展新動力(310328,基金吧)和民生新福祉，加快推動新常態(tài)下綜合交通的發(fā)展。
安全管理專業(yè)化是必由之路
人、車、路是交通安全的三大要素。
澳大利亞實行的人、車、路一體化管理在西方發(fā)達國家具有普遍代表性。通過培訓，團員們普遍對其交通安全管理專業(yè)化水平感到欽佩。澳洲交通事故死亡率約為6.8人/10萬人，遠低于美國的12人/10萬人，也比很多西方發(fā)達國家低。這與其交通安全管理專業(yè)化、精細化水平密切相關，更與其交通安全管理體系密不可分。
西方發(fā)達國家普遍認為，對駕駛員、車輛和道路的管理，是專業(yè)技術性質(zhì)的工作，應當充分發(fā)揮專業(yè)技術部門的優(yōu)勢，并由公路部門負責。
這種人、車、路一體化管理體制有利于針對交通事故采取相應的隱患處治辦法，更有利于落實交通安全主體責任。反觀我國，道路交通安全工作由公安負責。安全事故一般是由人、車的管理不到位造成的，但由于管理體制分割，難以對癥下藥，大量的資金被浪費用于完善不該完善的設施，不能將資金用到刀刃上。我國對人、車的監(jiān)管粗放、精細化程度亟待提升。
此外，交通擁堵是世界大城市的通病，我國也是如此。治理交通擁堵的核心在規(guī)劃，重點在交通信號、平交道口、停車管理和交通秩序維護。絕大多數(shù)西方發(fā)達國家的這些職責均由公路部門承擔。而我國則是將交通安全、交通擁堵等職責分散在不同部門，很難形成管理合力，造成交通管理低下。所以，安全管理專業(yè)化是降低交通死亡率的必由之路。
澳洲PPP經(jīng)驗值得借鑒
澳大利亞是世界上較早應用PPP方式提供公共服務的國家，幾乎每個州在公路交通基礎設施建設與維護方面都有成功的案例。我國收費公路中的經(jīng)營性收費公路的發(fā)展模式的實質(zhì)也類似PPP模式，區(qū)別在于我國經(jīng)營性收費公路主要以國有企業(yè)為主體，澳洲以私有企業(yè)實施為主。我國在高速公路發(fā)展方面的巨大成就以及中國特色的收費公路經(jīng)驗，也引起澳洲同行的廣泛關注，在多次公務活動中，雙方也進行了比較深入的討論。
目前，我國正在積極推進公共服務領域的PPP模式，澳大利亞在公路交通中的PPP實踐非常值得我們深入研究和借鑒。
對澳大利亞公路交通PPP的總體感受主要包括：一是公開透明。盡管很多項目均是采用使用者付費的辦法籌集建設養(yǎng)護資金（是收費公路），但社會公眾多能夠接受收費這種模式而鮮有過多負面聲音，主要原因是議會、公眾對項目建設融資和收費情況非常清楚，公路建設項目中的財政補貼、社會資本投入、項目收入、項目支出、公共服務水平標準等都向社會公開，公眾都能清晰了解項目的各種信息并且參與決策。二是專業(yè)化程度高。執(zhí)行PPP項目的聯(lián)合體SPV，包括設計、施工、監(jiān)理、財務、法律等各類專業(yè)人才，政府方面也有專門的機構(gòu)負責PPP項目執(zhí)行，項目負責人都具有豐富的工程和財務管理經(jīng)驗。三是市場化程度高。這也是西方發(fā)達國家的共同特點。每個項目的執(zhí)行均由政府和私有企業(yè)雙方按照最有利于項目執(zhí)行的角度，通過市場選擇最具優(yōu)勢的合作伙伴實施PPP項目。四是確保公眾利益。為控制項目風險，避免因工程投資擴大，或提供服務的水平降低，避免犧牲公眾利益。特別是在保證運營期服務水平方面，政府制定的考核指標與向SPV支付的“服務費”直接掛鉤，服務降低，費用縮水。團員認為其考核體系對我國經(jīng)營性收費公路的管理具有十分重要的借鑒意義。
推廣公路資產(chǎn)管理勢在必行
澳洲公路部門十分重視公路資產(chǎn)管理，并將資產(chǎn)管理結(jié)果作為制定養(yǎng)護預算的最重要依據(jù)。資產(chǎn)管理的核心是將管養(yǎng)的道路資產(chǎn)，按照國際通用規(guī)則折成現(xiàn)金。養(yǎng)護投入多少，資產(chǎn)將變?yōu)槎嗌偈菦Q策者（議會、財政部、交通部）首先考慮的問題。這種做法的最大好處是通過資產(chǎn)的變化說明養(yǎng)護投入的效果，一分投入對應一分效果，有利于提供資金使用效率，方便領導決策。
自上世紀8 0 年代以來，我國開始用應用路面管理系統(tǒng)和橋梁管理體系（CBMS），兩個系統(tǒng)的廣泛應用對科學制定養(yǎng)護投資計劃起到了重要作用。但由于我國公路科學決策體系尚不完善，且兩個系統(tǒng)得出的結(jié)論專業(yè)化程度高，不便于非專業(yè)人士理解，因此兩個系統(tǒng)在科學決策中發(fā)揮的作用有限。此外，養(yǎng)護投入資金量確定后，如何考核管養(yǎng)單位資金使用效率尚未提到議事日程。為此，團員們建議，加強公路資產(chǎn)管理研究，將道路資產(chǎn)管理作為養(yǎng)護投入和管養(yǎng)單位政績考核的重要依據(jù)，這符合我國公路發(fā)展實際，更能適應國家財稅體制要求，能夠有力推動各級政府、財政部門和社會公眾對公路養(yǎng)護的重視和支持，切實糾正“重建輕養(yǎng)”問題。
加快提升我國公路發(fā)展水平
澳大利亞的公路發(fā)展水平在世界處于領先水平，值得我們深入思考和借鑒的發(fā)展經(jīng)驗很多，主要有：
更加注重市場作用，完善招投標制度
充分發(fā)揮市場的作用，使有技術、有實力、有信用的企業(yè)成為市場主體。大家普遍認為，我國招投標制度已經(jīng)變味，已經(jīng)不能通過招標選擇好的企業(yè)，應用好的技術。澳洲將技術、信用作為評價的重要依據(jù)，市場主體均大力研發(fā)實用新技術，創(chuàng)新驅(qū)動真正成為市場的主流。同時，政府向所有投標單位提供必要的投標費用，用于購買投標文件的知識產(chǎn)權，所有好的技術和方案均能被政府選擇用于實施該項目，這個機制能夠確保以最優(yōu)方案實施項目。
更加注重實用，不刻意追求整體劃一
這主要體現(xiàn)在路基路面寬度上，切實將交通需求作為確定路面寬度的重要指標。高速公路途經(jīng)的地方，經(jīng)濟社會發(fā)展水平不一樣，應當根據(jù)交通需求靈活變化，盡最大努力節(jié)省建設資金。農(nóng)村公路也是如此。我們實地考察的布里斯班一條長度超過80公里的山區(qū)農(nóng)村公路，限速基本為60公里至80公里/小時，通過設置大量的爬坡車道和錯車道，解決了錯車和交通需求問題。這條路甚至還存在大量的單車道石橋、木橋。很多團員認為，我國農(nóng)村公路發(fā)展資金本來就少，但為了追求全線雙車道，不得不減少附屬設施，使得投資效益不高。
更加注重耐久性和全壽命周期，不修“毛路”
無論是高速公路還是農(nóng)村公路，澳大利亞非常注重基礎設施的耐久性，追求全壽命費用最少，近年新改建的部分高速公路，甚至按照50年壽命進行設計。全團對其投入一步到位，附屬設施齊全且高標準，施工的精雕細琢留下深刻印象。究其根源，在于技術標準應用的嚴肅性，以及“要么不修，要么精品”這一根深蒂固的修路文化。受各種因素影響，我國很多地方遵循“先通后暢”了通暢問題，但這種相對粗放式、擴張式的發(fā)展方式應予深刻反思。
更加注重以人為本，使限速標志更科學
以澳洲為典型的很多西方發(fā)達國家，限速標志均分為法定限速和建議限速，建議限速低于法定限速，高于法定限速將受到處罰。同時，法定限速的設定充分考慮實際運行速度和駕駛習慣。高速公路100公里至120公里/小時，普通干線公路80 -100公里/小時，農(nóng)村公路60公里至80公里/小時是比較通用的標準，且限速標準根據(jù)道路所處環(huán)境靈活多變，清晰醒目，對提醒安全駕駛起到了非常重要的作用。我國公路限速與駕駛習慣不符問題應當引起高度重視。
另外，澳大利亞更加注重施工安全，努力創(chuàng)造良好的安全通行環(huán)境。施工作業(yè)區(qū)的安全管理受到西方發(fā)達國家的高度重視。澳大利亞培訓期間，我們考察了多處改擴建工地，其施工區(qū)交通組織管理和清晰醒目的施工標志給全團留下了深刻印象。
我國雖制定了相關技術標準，但一些地方重視程度不夠，預算安排不足，嚴重影響服務水平，應該制定更具強制力的規(guī)定，進一步規(guī)范施工作業(yè)安全管理。
更加注重平交道口，創(chuàng)造更加安全的行車環(huán)境
平交道口是交通安全和通行能力的重要因素。澳大利亞在平交道口方面采取的局部加寬，導向分流，明確路權，增設安全島，紅綠燈配套，交通標志齊全，以及小流量道口“凸起小環(huán)島”等處理方法，對提高平交口交通安全水平起到了至關重要的作用，值得我們深入學習借鑒。
