律師：申請“專車新政”信息公開交通部全面拒絕回復
2015-11-27
十項申請全面拒絕回復決定依法申請行政復議
問：10月10日，交通運輸部在媒體披露上海發(fā)放全國第一張專車牌照之后兩天，就專車管理規(guī)范（正式名稱為《網(wǎng)絡預約出租汽車經(jīng)營服務管理暫行辦法》）向社會公開征求意見。
11月2日，作為律師的你以普通消費者的身份向交通運輸部提出了關于專車新政的信息公開申請?，F(xiàn)在進展如何？對方給予回復了嗎？
吳飛：11月25日我收到了對方的回復。信息告知書針對我提出的10項申請，均未做任何正面回復，其中9項使用“不屬于政府信息”的官僚化托詞拒絕，其余的1項，又以涉密的方式拒絕公開。也就是說，交通運輸部對我的全部申請項目全面拒絕回復。
問：那么你對這份回復滿意嗎？如果不滿意，下一步你有什么打算？
吳飛：基本不滿意。我決定依法向交通運輸部提出行政復議申請。
繼續(xù)沿用出租車方式管理專車是意見稿中最大的問題
問：當時為什么要提交這份申請？
吳飛：我認為專車極大的方便了出行，但在專車規(guī)范制定過程中，還缺乏消費者的聲音。我也是普通的消費者，直接向有關部門申請信息公開，也是為了更好的了解政策。
同時，我也注意到傳統(tǒng)出租車司機據(jù)說有很多的群體行動，但似乎也缺乏專業(yè)理性的社會團體為他們代言，為他們的利益發(fā)聲。
當時征求意見發(fā)出后，公眾反響強烈，多數(shù)人認為意見稿沿用出租車管理體制去管理專車是不合時宜的。不僅不利于專車的發(fā)展，不利于剛剛興起的共享經(jīng)濟模式的發(fā)展，也不利于整個創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新環(huán)境的發(fā)展。就消費者而言，這么做也將消費者出行退步到原來打車難、打車貴的困境中。
專車新政雖然公開征求意見，但相關規(guī)范的制定過程還缺乏足夠的公開透明，作為一個研究者，我已經(jīng)寫過幾篇文章解讀。
問：征求意見稿將專車界定為網(wǎng)絡預約出租汽車，并通過七章五十條的篇幅，對專車加以規(guī)制監(jiān)管。你認為征求意見稿主要的問題是什么？
吳飛：我認為存在的問題主要有三大方面。
首先，繼續(xù)沿用舊有的出租車管理體制管理專車是所有問題的核心所在。這意味著專車平臺需與司機簽訂勞動合同，意味著專車要到縣級部門去申請審批，意味著數(shù)量管制，意味著車輛八年報廢等等方面的問題。
但專車真的是傳統(tǒng)出租車嗎？這么做難道不正是削足適履嗎？我們的管理能不能用更加長遠一點的眼光，更加開放的心態(tài)來對待專車呢？另外，出租行業(yè)提改革這么多年，這么多問題，為什么不借專車發(fā)展，借助技術的力量，倡導促進傳統(tǒng)出租車企業(yè)變革呢？
其次，我們還注意到，沿用舊制度很重要的原因之一是管理部門受到來自傳統(tǒng)出租車司機的壓力。我常打出租車，在跟司機聊天中發(fā)現(xiàn)，有的司機其實很愿意轉型去開專車，但他們沒能成功轉型，反而組織群體性活動反對專車。那是因為傳統(tǒng)出租車公司以高額押金、服務保證金、違約金等各種方式把司機約束住，他們無法自由選擇，專車政策未來預期存在不確定，他們不敢放棄現(xiàn)有工作，開專車需要一定的投入，但政策不明朗也使其不敢貿然投入。
從某種意義上說，他們是被傳統(tǒng)出租車企業(yè)綁架了，我覺得有必要特別關注出租車司機的利益表達和轉型問題。
所以，在信息公開申請中，我提出征求意見稿是否征求出租車司機意見，是否關注出租車司機轉型的問題，我們的政策能否積極幫助出租車司機解套，使其成為新經(jīng)濟紅利的享受者。
最后，在專車管理規(guī)范的制定依據(jù)上，征求意見稿主要提到的依據(jù)是國務院2004年第412號文，該文件僅提到保留出租管理“三證”，但具體怎么管，誰來制定規(guī)范，并沒有明確。而國務院《道路運輸條例》第八十二條明確，出租車客運和城市公共汽車客運的管理辦法由國務院另行規(guī)定。這條規(guī)定明確將出租汽車的管理保留于國務院以行政法規(guī)方式出臺，現(xiàn)在交通運輸部擬以部委規(guī)章方式出臺出租車管理規(guī)范，似乎還存在與國務院行政法規(guī)相沖突的問題。
雖然過去交通運輸部一直這么做，也出臺了不少規(guī)則，但這么做，有沒有與上位法沖突的問題，有沒有越權的問題。不知道交通運輸部是否有研究，我們希望得到澄清。
問：在信息公開申請中，除了上面提及的，你還提出了“專車擁堵論”、“專車7年退出”、“學者聯(lián)名要求暫?！薄ⅰ吧虾ＤＪ健钡确矫娴膯栴}。
吳飛：我覺得這些都是在討論專車問題時非常重要的基礎事實問題，需要由權威部門進行解讀。
我們研究發(fā)現(xiàn)，比如流傳很廣的“專車擁堵論”其實并沒有看到什么事實和數(shù)據(jù)依據(jù)；有的專車企業(yè)實施“7年退出”的車輛淘汰方式，似乎比8年報廢還更加嚴格了，能否采納這個標準，而不是簡單的一刀切的改為營運車輛，統(tǒng)一實施8年報廢；在征求意見的過程中，一批有影響力的學者聯(lián)名提出暫停推出管理辦法，他們提出的意見非常尖銳，交通運輸部對于這些學者建議怎么看，是否有認真研究，是否準備采納；此外，上海模式與交通運輸部的規(guī)范不盡一致，交通運輸部怎么看上海的做法，等等問題都是社會公眾非常關心的問題，作為消費者和研究者，我們也非常關注。
從法律角度看交通部可能不一定有權力制定專車規(guī)范
問：說到立法，對于專車管理，你和其他學者也都提出過，交通部或許在法律上并沒有權利制定這個規(guī)范。
吳飛：交通運輸部是否有權這么干，其實是個大問題，我在一篇專欄文章里較早提出了這個問題?，F(xiàn)在管理出租車的規(guī)范都是由交通部來出，但是交通部可能不一定有這個權力。關于許可的問題，國務院412令確實提到了三證保留的問題，但是三證具體怎么發(fā)，并沒有規(guī)范文件的陳述。所以在做的時候，各地沿著98年改革的思路，有很多的嘗試，部委也制定有不少規(guī)章。但這些規(guī)定有沒有法律依據(jù)？我覺得存疑的。因為國務院有一條法規(guī)，《道路運輸條例》明確，81條明確提出出租車管理的辦法由國務院另行規(guī)定。
雖然我們這么多年一直由交通部門來出臺，地方來出臺，并不意味著它就是有權的，反而可能是越權的，我們正好可以通過專車新政這個機會把這個越權的問題彌補一下，也就是說需要由國務院出臺行政法規(guī)來?，F(xiàn)在很多討論其實是沒有注意到這條行政法規(guī)保留的問題。那我把這個叫做監(jiān)管的困境，部委要管，有一定的難度。
關注出租車行業(yè)許久可以趁此進行改革轉型
問：在提交這份信息公開申請前，你做了哪些調研工作呢？
吳飛：從去年夏天專車這個新事物出現(xiàn)后，我就開始關注了。工作原因，我也經(jīng)常坐專車，不管是在北京還是在外地，只要坐就會和司機聊，怎么跟公司簽合同，每月掙多少錢。大多數(shù)專車司機都是兼職，總體來講素質比較高，很多都是小業(yè)主，或者專門給老板開車，還有一些是做銷售的。他們服務態(tài)度比較好，車子比較好而且干凈。
而出租車司機情況有點微妙，一方面有點反感，覺得專車搶了他的生意。另外他也想做，但不太敢，擔心專車不合法，自己搞的話還要買車，不買車還要向公司交保證金，擔心做不下去的話拿不回來錢。所以他們比較糾結，總體感覺也不爽，但是還有一點期待的樣子。
我關注出租車行業(yè)很多年了，之前做記者時我也采過很多出租車司機，他們覺得辛辛苦苦干就是給出租車企業(yè)做，原來沒有社保，后來有了也是自己交，如果哪天沒出工就覺得壓力特別大，長期坐著開車落下好多病，而且北京的出租車司機收入其實比外地的少，因為北京物價高。北京的出租車行業(yè)我覺得已經(jīng)處于特別需要改革的時期。
我們覺得專車的出現(xiàn)是不是能成為出租車司機的出路。我希望幫助出租車司機解放他們，讓他們能真正的有個體面的工作和比較健康的工作生活方式，現(xiàn)在其實等于給了一個變革的機會，這么多年的壓抑，他們是不是可以借互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展共享經(jīng)濟而有所發(fā)展。
在專車新政征求意見的過程中，也有傳統(tǒng)出租車企業(yè)的聲音，也有一些平臺的聲音，但恰恰沒有司機的聲音，司機表達聲音的方式就是砸專車等暴力行動，其實他們把目標搞錯了，相當于長期非常反感這個制度，但有一天這個制度要被摧毀時，反而又維護這個制度。
當然，我們也咨詢了部分出租車企業(yè)的意見，獲得一些數(shù)據(jù)，出租車這一塊的調研，我們考慮未來加強研究，畢竟他們也是改革的重要相關方。
問：最初看到的意見稿中對專車的定義是網(wǎng)約租車，但是到了交通運輸部出臺的征求意見稿中就變成了網(wǎng)絡出租汽車。這是怎么回事？
吳飛：網(wǎng)絡約租車是國務院互聯(lián)網(wǎng)+行動計劃專文里面的一個新的提法，交通部很奇怪，不但沒有沿用國務院的概念，把它擴展成網(wǎng)絡預約出租車汽車，又變成傳統(tǒng)的出租車來管理，等于是國務院已經(jīng)認可是一種新的形態(tài)，但是交通部又掰回了這個說法，弄到了過去的說法。
過早定性專車這個新事物并不利于其發(fā)展
問：你怎么看待交通部把專車定義為“網(wǎng)絡預約出租車”？
吳飛：怎么給專車定性的問題其實是最大的問題，它確實很難定性，因為是一個新東西，還在成長之中，給它定性就意味著限制死了。政府管的有點多，而且觀念沒有解放，并沒有站在新事物發(fā)展的角度上看問題，沒有站在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展和共享經(jīng)濟發(fā)展的角度上看問題?，F(xiàn)在的征求意見某種意義上是很粗暴地把它定義為出租車，用出租車的方式來管理和要求，方便簡易，但并不符合實際情況。
本來是汽車時代來了，但管馬車的管理者覺得汽車不行，速度也快，路也寬，危險性大，跟馬車造成競爭上的沖突，然后就說發(fā)動機還不行，給我加上馬車在前面?？雌饋砟阋彩怯凶危彩怯旭R，可汽車就發(fā)展不起來了。汽車是一個新的品種，不是馬車的品種?，F(xiàn)在也一樣。
問：社會上有種聲音是覺得專車在安全方面有些問題，所以政府要加大監(jiān)管。
吳飛：新事物出現(xiàn)時肯定會有問題，比如說安全、保險、個人信息保護以及監(jiān)管等等。
政府需要的是做調研做準備，但這并不意味要馬上出臺什么規(guī)定。
解決安全的問題很簡單，首先保證車輛的安全。出租車采用的是營運車的標準，八年報廢，這個標準用到專車上是不是合理呢？出租車都是非常低的配置，運轉八年肯定應該報廢。大部分專車是私家車，可能跑八年也才十來萬公里，肯定達不到報廢標準。年檢要按整個車況來看，而不是年限。
司機要達標，不能亂飆車，不能有這樣不好的記錄。還要有一定的禮儀服務，乘客購買的服務是包括心情服務?？梢詫λ緳C這幾方面的培訓。
現(xiàn)在保險方面營運跟非營運是分開的，這就需要政府做工作，跟保險公司去談，開發(fā)新的險種。
政府面對新的問題就用舊的模式，我覺得思路上有問題。
專家學者研討內容交給交通部后并沒有得到任何回復
問：專車新政出來后，社會上有些學者專家組織了很多次研討會，有學者提出這個暫緩出臺規(guī)范。他們在會上研討的內容，據(jù)您所知，最后會匯總到交通運輸部嗎？
吳飛：民間開了很多次會，作為中國政法大學公共決策研究中心研究員，我們自己也開了好幾場，在征求意見之前和之后都有召開。大家意見還是比較一致，覺得這個新政存在的問題比較大，希望有關部門能夠重視，但是從有關部門通過媒體發(fā)布的內容來看，他們把我們的意見抹殺了，思路還是基于出租車。所以那些關于從專車的角度從基于互聯(lián)網(wǎng)的角度來提的意見就沒有辦法統(tǒng)計到。
我們把研討會的建議發(fā)給交通運輸部，他們并沒有回復，所以我才想到了提出信息公開申請，因為法律規(guī)定這個必須要回復。
把專車說成互聯(lián)網(wǎng)+黑車過于簡單化
問：社會上不支持專車的聲音中，有個說法是覺得專車就是互聯(lián)網(wǎng)+黑車。你怎么看？
吳飛：這樣的說法肯定太簡單化，只是看到了互聯(lián)網(wǎng)專車的一個的來源。專車的來源75%以上是兼職司機，這些人過去可不是干黑車的，同時，平臺對專車實施了管理，跟黑車不是一個概念。此外，我們還應該注意到專車兩個最顯著的特點，其一是互聯(lián)網(wǎng)大數(shù)據(jù)把過去信息不對稱的問題進行了匹配，即招車提供服務，
其次是把共享經(jīng)濟的驅動得到了釋放，或者得到了發(fā)展。專車是什么，就是接個單不僅是我?guī)兔?，我還可以掙一點小錢，他就會主動地去做這件事，有經(jīng)濟驅動是不一樣的，不以此為生，可是又能撬動很多兼職性的價值和資源能力。這跟平時在路上搭個順風車不同，對方基于友情互助拉你一段，完全基于道德，沒有任何利益。
過去的黑車可能加到專車隊伍里，但只是很小一部分，這些人做黑車是因為沒牌照，恰恰過去沒把它管理好，現(xiàn)在因為有平臺，通過一定的管理辦法把他納入平臺進行一定程度的管理，其實黑車也不那么黑了。比如說價格明確，信息對稱，司機如果有違規(guī)行為，平臺可能就會把停號處罰，他會受到限制。
上海發(fā)專車牌照只是進步了一點
問：去年10月，上海發(fā)放全國第一張專車牌照。具體來說，他們那邊是個什么樣的模式，是否可以推廣呢？
吳飛：我們專門在上海開了一場研討會。通過我們的了解，它的模式跟我們提出的嚴格意義的共享經(jīng)濟還不完全一致。我們的意見是不應該有什么牌照，只要愿意做就可以按照市場規(guī)律做。
上海進步的點在于允許私家車接入，接入前首先有平臺來審核，然后可能會到交通局備案之類。上海的政策還是有一點模糊的空間，并沒有公布針對專車的管理規(guī)范，發(fā)牌照是依據(jù)地方性條例，而地方性條例又是針對出租車的。
他們跟過去出租車三證的做法還是不一樣的，三證就是平臺要有運營證，車輛要有證，個人要有證。上?，F(xiàn)在就是只要平臺有證，車輛和個人可能就未必要有營運證。上海的模式其實接近于共享經(jīng)濟下的操作了。
上海是交通部門跟專車企業(yè)之間談，用合約的方式來談，但是合約沒有披露。
某種意義上說就是試驗，但最近看上海也有點壓力，上海推動的力度好象又變小了，甚至有些后退。
問：Uber在美國的經(jīng)驗是否能借鑒呢？
吳飛：它在美國各地做了很多嘗試，而且美國也沒有從中央層面一刀切的給個政策，因為他也知道這是一個新東西，這種嘗試和規(guī)范是在法律框架下來做的，甚至有些訴訟是在法庭上辯論討論，中國則是有很強的政策性。我覺得專車是一個新東西，首先如果說你要對這個新東西進行規(guī)范的話，首先更多還應該從立法或者行政法規(guī)的角度來做。
提出十點建議最重要的是要取消牌照
問：那么你覺得政府要管專車的話，都需要管什么？
吳飛：消費者的安全保障，包括車輛安全達標、駕駛員技術、乘客個人隱私等問題。關于交易的合規(guī)性，也應該透明化，保險對接，也可以聯(lián)系保監(jiān)會去找保險公司談。推動所有出租車企業(yè)要做互聯(lián)網(wǎng)+的工作，無論自己建平臺還是搭一個平臺，都要做。
問：有一種聲音說交通部這么做的原因可能更多的是想保護出租車行業(yè)。
吳飛：這個我也注意到了，政府考慮的可能是司機不要鬧事，企業(yè)不要鬧事，肯定也有別的考慮。比如說利益集團化。但我覺得這個變革一旦成為趨勢的時候就不要想再去阻止，要積極地去改變它，所以我們提出了專車新政修改的十點建議，其中就提到了要有過渡期，給出租車企業(yè)一點時間進行轉型和改革。逐漸的實現(xiàn)不要有牌照的目標。
問：之前的媒體報道中，在反對專車的聲音中有種說法是支持專車的專家學者是不是受到了專車企業(yè)利益上的驅動。
吳飛：我覺得利益問題動機問題不要去猜測，我也不知道別人的情況，我主要看他們講話有沒有道理，是否可齲出租車司機有自己的利益，傳統(tǒng)企業(yè)有利益，專車平臺有他的利益，專家學者立德立言立功也是利益，利益不是壞事，社會發(fā)展要靠利益，市場經(jīng)濟就是有利益，只不過這個利益怎么有效地規(guī)范。我覺得質疑人家動機的是道德論的做法，這么做容易變成誅心，因人廢言。
問：你提了信息公開申請之后，有沒有受到什么壓力呢？有沒有人質疑你是炒作呢？
吳飛：沒有什么壓力?？隙〞腥苏f我炒作啊，我覺得盡力且依法做了，而且是基于善意地推動制度變革來做，別人有什么意見就沒有太大的關系，也不是說一定要影響誰。我主要還是認真對待我們在學校學到的法律知識而已。
問：如果專車新政最后還是按照現(xiàn)在這個情況通過了呢？你還會做什么嗎？
吳飛：應該還是會有的，因為這個問題真的很重要。如果我們有精力就繼續(xù)研究制度的問題，如果說這次推不動，至少我們也可以傳播一點聲音，傳播一點觀念。
附錄：
信息公開申請的全部內容：
1、貴部在政策制定過程中是否征求了消費者的意見，相關消費者是否支持發(fā)展專車，是否支持以出租車的方式監(jiān)管專車？貴部認為專車發(fā)展是否有利于消費者出行？
2、貴部在制定征求意見過程中，是否聽取過傳統(tǒng)出租車司機的意見，他們是否愿意轉型做專車司機，出租車司機轉型做專車司機有什么困難，是否有出租車司機自己的社會團體、司機協(xié)會，來代表出租車司機說話？
3、貴部在制定征求意見稿過程中是否向專車平臺企業(yè)、傳統(tǒng)出租車企業(yè)征求過意見，專車平臺企業(yè)是否支持以出租車的管理方式來管理專車，貴部是否覺得專車跟出租車是一回事？
4、最近“專車擁堵論”被廣泛傳播。貴部對此問題是否有專門調研，是否掌握相關數(shù)據(jù)，是否認可這些論斷？
5、貴部是否聽說，有專車平臺實施車輛7年退出政策？貴部認為，該政策是否具有合理性，是否比一刀切的變更為營運車輛，8年報廢更合理？
6、這次征求意見之后，公眾反映意見的情況如何，具體有條多少支持，多少條反對，反對意見集中在那些方面，如何確保公眾建議被認真對待？
7、有部分學者對征求意見稿提出“方案存在重大缺陷”，建議不出臺。貴部是否已聽說此事，是否進行了相關討論，是否準備接受這些意見？
8、在本次征求意見之前，上海市剛剛發(fā)放了全國第一張專車牌照，貴部是否支持上海模式，是否評估了上海模式？
9、征求意見稿提出發(fā)展改革、價格、通信、公安、商務、人民銀行、工商、稅務、網(wǎng)信等部門將參與專車管理，貴部在征求意見過程中是否征求這些部委的意見，相關部委意見主要集中在什么方面？
10、國務院《道路運輸條例》第八十二條明確，出租車客運和城市公共汽車客運的管理辦法由國務院另行規(guī)定。這條規(guī)定明確將出租汽車的管理保留于國務院以行政法規(guī)方式出臺，現(xiàn)在交通運輸部擬以部委規(guī)章方式出臺出租車管理規(guī)范，雖非首例，但是否有越權之嫌？
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