如何看待高速公路長期收費(fèi)
2015-12-01
高速公路應(yīng)該市場化，但市場化不僅僅只是收費(fèi)。有關(guān)部門刻意強(qiáng)調(diào)價(jià)格的市場化，卻絕口不提機(jī)制的市場化
□翁一
7月下旬，交通運(yùn)輸部出臺(tái)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》修訂稿，征求社會(huì)意見。簡單概括，即高速公路擬將長期收費(fèi)，即便償債期、經(jīng)營期結(jié)束后，將依然實(shí)行養(yǎng)護(hù)管理收費(fèi)。修訂稿確立了“收費(fèi)”和“收稅”長期并行的兩個(gè)公路體系發(fā)展模式，不規(guī)定固定的收費(fèi)期限，按照用收費(fèi)償還債務(wù)的原則以實(shí)際償債期為準(zhǔn)。
高速公路收費(fèi)，是老生常談的話題。修訂稿的出臺(tái)，更是再度引發(fā)輿論反彈。當(dāng)然，這一消息，配合了國企改革的大趨勢，對(duì)各省打造千億上市公司，是一劑強(qiáng)心劑，也給各省交通廳直屬單位交投集團(tuán)下屬的養(yǎng)護(hù)集團(tuán)吃了定心丸。
對(duì)此，作為消費(fèi)者，在繳納了多年高昂的高速公路通行費(fèi)用之后，是否有基本的知情權(quán)呢？
高速公路何以虧損
高速公路何以巨額虧損，這恐怕是公眾最為關(guān)心的問題。官方的說法是，伴隨高速公路里程的迅猛增長，是債務(wù)的迅猛增長以及高速公路的連年虧損。2014年6月30日，交通運(yùn)輸部公布了《2014年全國收費(fèi)公路統(tǒng)計(jì)公報(bào)》（以下簡稱《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》），公報(bào)顯示截至2014年底，全國收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額為61449.0億元（不含已取消收費(fèi)公路），其中資本金投入為18797.0億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的31.6%；債務(wù)性資金投入為42652.0億元，占收費(fèi)公路累計(jì)建設(shè)投資總額的69.4%。但這么多的投資卻并未得到良好回報(bào)，《統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年度，全國收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)1571.1億元，即收支缺口為1571.1億。這并不是第一次出現(xiàn)高速公路虧損：2013年度，全國收費(fèi)公路收支平衡結(jié)果為負(fù)661億元，即整體虧損661億元。今年虧損額度是去年的2.37倍。
巨額虧損從何而來？交通運(yùn)輸部公路局副局長王太認(rèn)為，原因包括正常還債階段還本付息支出增長，以及債務(wù)規(guī)模的不斷增加。而債務(wù)規(guī)模大，則與收費(fèi)公路資金需求巨大及“貸款修路”的資金籌集方式密不可分。加之公路建設(shè)速度加快，積累了高額債務(wù)。
然而，僅僅是債務(wù)規(guī)模巨大，無法說明虧損的真正的來源?！督y(tǒng)計(jì)公報(bào)》中有一個(gè)非常有意思的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國收費(fèi)公路里程16.26萬公里，按屬性劃分，政府還貸公路10.40萬公里，經(jīng)營性公路5.85萬公里，分別占全國收費(fèi)公路里程的64.0%和36.0%。根據(jù)解釋，政府還貸公路“是指縣級(jí)以上地方政府交通運(yùn)輸主管部門利用貸款或者向企業(yè)、個(gè)人有償集資建設(shè)的公路，收費(fèi)時(shí)使用財(cái)政票據(jù)”，而經(jīng)營性公路“是指國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織投資建設(shè)或者依照公路法的規(guī)定受讓政府還貸公路收費(fèi)權(quán)的公路，收費(fèi)時(shí)使用稅務(wù)票據(jù)。”換句話說，政府還貸公路是非營利性公路，而經(jīng)營性公路則是營利性公路。而從收支平衡來看，總共1571.1億元的收支缺口中，政府還貸公路收支缺口1293.7億元，經(jīng)營性公路收支缺口277.4億元，分別占82.34%和17.66%。在高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)都是統(tǒng)一的前提下，只占64%收費(fèi)里程的政府還貸公路虧損額卻占了82.34%，虧損額與其里程不成比例。這是不是預(yù)示著，不以營利為目的政府還貸公路可能更加導(dǎo)致虧損？
為什么政府還貸公路的經(jīng)營成本會(huì)比經(jīng)營性高速公路的成本高？我的解釋是，政府還貸公路是由政府主導(dǎo)，由于沒有盈利目標(biāo)，會(huì)導(dǎo)致其生產(chǎn)和經(jīng)營過程中的種種浪費(fèi)而無法控制其成本。而經(jīng)營性高速公路則不然，修建高速公路的目的就是為了盈利，因此它會(huì)有激勵(lì)去盡可能節(jié)約成本。即便這些公司是國有企業(yè)，它也會(huì)有各種各樣激勵(lì)去這么做。如果考慮到中國不少經(jīng)營性高速公路的經(jīng)營方是上市公司，它們負(fù)有履行信息披露的義務(wù)，要接受股東監(jiān)督，而這種外部壓力也會(huì)逼迫其提高經(jīng)營水平，努力減少成本。
事實(shí)上，政府還貸公路和經(jīng)營性公路的區(qū)別不只是體現(xiàn)在經(jīng)營過程之中，同時(shí)還體現(xiàn)在投資決策上。經(jīng)營性收費(fèi)公路立足于盈利目標(biāo)，因此在立項(xiàng)上會(huì)更多地考慮今后可能的收益，但是對(duì)于政府還貸公路來說，則沒有這樣的要求——政府的目標(biāo)是修路，是否盈利不在其考慮范圍之內(nèi)，而對(duì)很多地方政府而言，修路就是政績，因此會(huì)有更多激勵(lì)去修路。于是我們就發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)怪現(xiàn)象，2014年安徽省GDP大約是陜西省的1.17倍，人口大約是陜西省的1.727倍，但是陜西省的高速公路里程則是安徽的1.27倍?；蛟S很多人會(huì)以陜西省的面積大于安徽來為陜西省的收費(fèi)公路里程高于安徽作辯解，但是在我看來，即便這種辯解成立，也無法解釋陜西省的單位里程的投資成本會(huì)是安徽的2.24倍，唯一的解釋在于，政府還貸公路具有更強(qiáng)的預(yù)算軟約束。
要減少收費(fèi)公路的虧損，最為切實(shí)的辦法可能是收費(fèi)公路要變成營利性的經(jīng)營性公路，而不是非營利的政府還貸公路。這個(gè)結(jié)論聽起來有點(diǎn)匪夷所思，但卻是現(xiàn)實(shí)寫照。同時(shí)這還意味著，現(xiàn)在很多人呼吁的要求減少收費(fèi)公路并且還公路以公益性的要求可能是錯(cuò)的，如果收費(fèi)公路都回歸“公益”而不再收費(fèi)，它的運(yùn)營成本會(huì)大幅度增加，納稅人可能要承擔(dān)更多成本。
報(bào)表以外的因素
中國的高速公路，大多數(shù)是各級(jí)政府的投資項(xiàng)目，由各省交投集團(tuán)這類國資營運(yùn)機(jī)構(gòu)營運(yùn)。作為公共企業(yè)，卻缺乏相應(yīng)的公開機(jī)制。高速公路虧損，是這些年來政府在高速公路到期后主張繼續(xù)收費(fèi)的主要原因。然而，這方面的信息公開非常有限。各個(gè)高速公路管理公司的收入分配很不透明，對(duì)外報(bào)表不能反映還貸情況。前期向國開行、地方銀行或者地方融資平臺(tái)借的錢，到底每年償還多少利息，恐怕只有這些交投項(xiàng)目的核心領(lǐng)導(dǎo)層了解。如果能夠像財(cái)政預(yù)算、公共預(yù)算那樣，有明確的公示機(jī)制，定期告知公眾，哪怕數(shù)據(jù)有水分，至少能夠反映部分情況，也不至于民怨沸騰，進(jìn)而陷入自說自話的尷尬境地。
特別需要指出的是，報(bào)表中普遍反映道路的養(yǎng)護(hù)成本較高，不僅從側(cè)面反映了前期修建的高速公路存在質(zhì)量問題，也表明有大量的其他成本攤于后期的養(yǎng)護(hù)成本中，不排除牟取私利的可能性。成本的浪費(fèi)是壟斷國企的最大浪費(fèi)。過高的成本攤銷是否真實(shí)，是否存在普遍的尋租行為，這些年來如縷不絕的交通系統(tǒng)腐敗窩案就已說明問題。
當(dāng)然，高速公路是否虧損不能一概而論，以浙江高速公路為例，有些路段是盈利的，有些路段則是虧損的，而總體是盈利的。杭甬、杭金衢、金麗溫這些主干道，車流量那么大，又服役多年，盈利是毋庸置疑的，到期后若維持原來的收費(fèi)，是沒有道理的。而像杭新景、龍麗高速、浙東新造的高速，車流量比較小或者剛修建，前期貸款比較大，可能連利息都還不上，虧損也在常理之中。
高昂的人工費(fèi)用亦是飽受輿論詬玻各地交投項(xiàng)目，作為國有企業(yè)，冗員過多、效率低下、福利過高，甚至腐敗尋租，這些都不奇怪，因?yàn)檫@是寄生于絕對(duì)權(quán)力的壟斷國企的通玻事實(shí)上，這部分人事編制和經(jīng)費(fèi)預(yù)算占比極小，盡管他們的存在非常不合理。所以，以管理和人工等成本高昂為由，主張繼續(xù)收費(fèi)根本站不住腳。就浙江而言，絕大部分高速公路收入主要是用來擴(kuò)大原有項(xiàng)目以及投資新的高速公路，以謀求新的收費(fèi)，就是玩所謂錢生錢的持續(xù)發(fā)展模式。
最為關(guān)鍵的是，這些交投項(xiàng)目市場化的程度非常低，國外較為普遍的委托管理模式至今沒有嘗試，更別提一些學(xué)者多年來一直鼓吹的要形成多層次、多角度、多系統(tǒng)的高速公路市場化，連影都沒有。除了部分橋梁的建造，民營資本根本無法進(jìn)入。這么大一塊肥肉，基本上都是各省自行投資，再讓下面的子公司、養(yǎng)護(hù)公司來做。這也是中國的國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)大浪中立于不敗之地的根本原因。
以權(quán)力為依托的市場化是偽市場化
修訂稿正式通過后，是否有利于高速公路通行維護(hù)、又能夠得到哪些服務(wù)，這是消費(fèi)者非常關(guān)心的。近日，筆者走杭州繞城，29公里，收費(fèi)20元。體驗(yàn)很不愉快，因?yàn)橹挥袃绍嚨?，路基又相?duì)較差，加上前方交通事故，堵了一個(gè)小時(shí)，花了錢還遭了罪。由是，通行維護(hù)是建立在道路本身的質(zhì)量之上，如果路本身做得不好，地基總是下陷，維護(hù)只能浮于表面，除非重造。當(dāng)然，好處還是有的，因?yàn)殚L期收費(fèi)，資金來源穩(wěn)定了，政府就會(huì)出臺(tái)更多的高速公路修建計(jì)劃，交通自然愈加四通八達(dá)。于是，政府就可以吹牛，比如打造兩小時(shí)交通圈（原來是四小時(shí)交通圈），而代價(jià)則是消費(fèi)者要掏更多的買路錢！
筆者是高速公路市場化的堅(jiān)定支持者。誰使用道路，誰付費(fèi)，這符合市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)則。按照市場規(guī)律，長期收費(fèi)也意味著價(jià)格的相對(duì)低廉，還能避免因免費(fèi)使用所造成的擁堵，這對(duì)道路使用者來說是好事一件。但是，市場化未必一定要收費(fèi)或者維持高收費(fèi)，特別需要指出的是，以權(quán)力為依托的市場化是偽市場化。如今的吊詭之處在于，幾乎所有的地方政府打著市場化的名義胡亂收費(fèi)，各級(jí)公路收費(fèi)就是最好的例子。消費(fèi)者掏了市場化的錢，卻沒有享受到市場化的服務(wù)，有苦沒地方訴。修訂稿中確立了“用路者付費(fèi)，差別化負(fù)擔(dān)”的原則。筆者以為所謂差別化負(fù)擔(dān)，針對(duì)償債期、經(jīng)營期結(jié)束的高速公路，就應(yīng)該把費(fèi)用大大地降下來，象征性地收取維護(hù)費(fèi)用，以體現(xiàn)高速公路的公共性，而針對(duì)新建的高速公路，出于成本考慮來收費(fèi)，消費(fèi)者也是能夠理解的。
中國的高速公路企業(yè)是中國國有企業(yè)的重要組成部分，同時(shí)，其帶有一定公益性質(zhì)，亦可理解為公共企業(yè)。公共企業(yè)需要可持續(xù)發(fā)展，收費(fèi)當(dāng)然可以理解。但是，這類企業(yè)決不能和一般的企業(yè)一樣，以利益最大化為目標(biāo)。公共企業(yè)應(yīng)以承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為志向，這才是該類國資運(yùn)營機(jī)構(gòu)的最為重要的職責(zé)。
既然這份修訂稿要征求民眾的意見，就應(yīng)該多從消費(fèi)者的角度進(jìn)行考慮。高速公路應(yīng)該市場化，但市場化不僅僅只是收費(fèi)。有關(guān)部門刻意強(qiáng)調(diào)價(jià)格的市場化，卻絕口不提機(jī)制的市場化，是說不過去的。
（上海金融與法律研究院傅蔚岡對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)）
