全球航運(yùn)大變局挑戰(zhàn)法律監(jiān)管
2016-05-11
●近來，隨著新的海洋聯(lián)盟成立，O3聯(lián)盟、CKYHE聯(lián)盟和G6聯(lián)盟都將面臨分崩離析、重新組合的局面。全球航運(yùn)聯(lián)盟由四強(qiáng)爭(zhēng)霸演變?yōu)槿愣α⒌母窬?，給航運(yùn)監(jiān)管帶來新的挑戰(zhàn)。
●當(dāng)前，我國(guó)相關(guān)的航運(yùn)政策不十分穩(wěn)定，立法資源十分有限，《航運(yùn)法》立法至今仍未列入議程。單純采用《反壟斷法》對(duì)航運(yùn)壟斷問題進(jìn)行規(guī)制，不能顧及航運(yùn)業(yè)的特殊性?！秶?guó)際海運(yùn)條例》與《反壟斷法》尚存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，達(dá)不到規(guī)范航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)的目的。
●自2013年我國(guó)已超越美國(guó)成為世界第一貨物貿(mào)易大國(guó)，然而，我國(guó)海運(yùn)企業(yè)承運(yùn)我國(guó)進(jìn)出口貨運(yùn)量的總體份額偏低，海運(yùn)服務(wù)業(yè)服務(wù)貿(mào)易長(zhǎng)期處于逆差狀態(tài)。亟待提升我國(guó)航運(yùn)監(jiān)管能力，促進(jìn)我國(guó)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展。
2015年12月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)中遠(yuǎn)集團(tuán)與中海集團(tuán)重組。2016年2月，商務(wù)部反壟斷局批準(zhǔn)了中遠(yuǎn)集團(tuán)和中海集團(tuán)的合并交易。2016年2月18日，中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)有限公司在上海正式成立。目前兩家公司仍在尋求美國(guó)和歐盟監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。根據(jù)監(jiān)管要求，一個(gè)公司不能長(zhǎng)期橫跨兩個(gè)聯(lián)盟。中遠(yuǎn)集運(yùn)和中海集運(yùn)分屬不同的聯(lián)盟。該項(xiàng)交易若要獲得海外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)，則必須有一家公司退出原有的聯(lián)盟。
2016年4月20日，中國(guó)遠(yuǎn)洋海運(yùn)集團(tuán)所屬中遠(yuǎn)集運(yùn)、達(dá)飛輪船、長(zhǎng)榮海運(yùn)和東方海外就成立“海洋聯(lián)盟”（OCEANAlliance）一事簽署了合作備忘錄。聯(lián)盟所涉及的合作范圍包括：亞洲往返西北歐，亞洲往返地中海，遠(yuǎn)東往返紅海以及遠(yuǎn)東往返波斯灣區(qū)域，亞洲往返美國(guó)西岸/東岸，以及大西洋航線。據(jù)此，海洋聯(lián)盟需要向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)備案，或獲得相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。
全球航運(yùn)聯(lián)盟由四強(qiáng)爭(zhēng)霸演變?yōu)槿愣α?br />
1956年4月26日，美國(guó)商人在紐約港至休斯敦港之間，開辦了全球第一條集裝箱航線。集裝箱改變了世界。隨著時(shí)間的推移，集裝箱班輪運(yùn)輸市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈。大船越來越多，運(yùn)力嚴(yán)重過剩，運(yùn)價(jià)屢創(chuàng)新低，大量航運(yùn)企業(yè)多年處于虧損或破產(chǎn)的邊緣。合并與聯(lián)盟成為常見的競(jìng)爭(zhēng)手段，航運(yùn)市場(chǎng)既是班輪公司之間的競(jìng)爭(zhēng)，也是航運(yùn)聯(lián)盟之間的競(jìng)爭(zhēng)。
目前，國(guó)際航運(yùn)界有四大聯(lián)盟：2M聯(lián)盟（馬士基、地中海航運(yùn)）；O3聯(lián)盟（中海集運(yùn)、阿拉伯聯(lián)合航運(yùn)、達(dá)飛）；G6聯(lián)盟（赫伯羅特、日本郵船、東方海外、美國(guó)總統(tǒng)輪船、現(xiàn)代商船、商船三井）和CKYHE聯(lián)盟（中遠(yuǎn)集運(yùn)、川崎汽船、陽(yáng)明海運(yùn)、韓進(jìn)海運(yùn)和長(zhǎng)榮海運(yùn)）。
2016年4月29日，達(dá)飛集團(tuán)宣布，公司收購(gòu)東方海皇集團(tuán)已獲得歐盟委員會(huì)的批準(zhǔn)，東方?；始瘓F(tuán)下屬的美國(guó)總統(tǒng)輪船將退出G6聯(lián)盟。
海洋聯(lián)盟成立后，除了2M聯(lián)盟保持穩(wěn)定外，O3聯(lián)盟、CKYHE聯(lián)盟和G6聯(lián)盟都將面臨分崩離析、重新組合的局面。
果不其然，2016年5月5日，陽(yáng)明海運(yùn)董事長(zhǎng)首度證實(shí)將籌組新的海運(yùn)聯(lián)盟，并已與赫伯羅特、日本郵船、韓進(jìn)海運(yùn)、商船三井和川崎汽船簽署合作備忘錄。
截止到2016年5月7日，在全球份額方面，2M聯(lián)盟占據(jù)27.9%，海洋聯(lián)盟占據(jù)26.4%，新成立的聯(lián)盟占據(jù)21%。三大聯(lián)盟合計(jì)占據(jù)全球市場(chǎng)份額的75.3%，航運(yùn)聯(lián)盟由四強(qiáng)爭(zhēng)霸演變?yōu)槿愣α⒌母窬帧?br />
各國(guó)反壟斷要求不同航運(yùn)聯(lián)盟監(jiān)管出現(xiàn)多樣結(jié)果
航運(yùn)聯(lián)盟的影響涉及到供應(yīng)鏈的各個(gè)方面。對(duì)于貨主而言，一方面，航運(yùn)聯(lián)盟使船公司提供價(jià)低質(zhì)優(yōu)的服務(wù)成為可能；另一方面，市場(chǎng)集中度提升之后，貨主的議價(jià)能力將進(jìn)一步下降，班輪公司可能利用其增強(qiáng)的市場(chǎng)控制力損害貨主的利益。對(duì)于港口而言，航運(yùn)聯(lián)盟和船舶大型化將改變干線港和支線港的布局，使得港口集中化趨勢(shì)加強(qiáng)。為了吸引船舶靠泊，港口可能被迫增加投資和接受更低的服務(wù)價(jià)格，從而給港口發(fā)展帶來負(fù)面影響。對(duì)于中小型航運(yùn)企業(yè)而言，一方面，航運(yùn)聯(lián)盟將增加中小航運(yùn)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，中小型航運(yùn)企業(yè)將被擠出干線市場(chǎng)；另一方面，支線運(yùn)輸?shù)男枨笤龆啵矠橹行⌒秃竭\(yùn)企業(yè)提供了新的空間。
正因?yàn)槿绱耍瑢?duì)航運(yùn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管成為不少貿(mào)易大國(guó)和航運(yùn)大國(guó)的政策選擇。但是由于各方在反壟斷法律和行業(yè)法規(guī)等方面的要求不同，行業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)格局的不同，對(duì)船東利益、貨主利益等訴求不同，對(duì)航運(yùn)聯(lián)盟的監(jiān)管也可能會(huì)出現(xiàn)不同的結(jié)果。
2013年6月，全球最大的三家集裝箱班輪公司馬士基、地中海航運(yùn)和達(dá)飛宣布計(jì)劃成立P3聯(lián)盟。2014年6月17日，我國(guó)商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于禁止馬士基、地中海航運(yùn)、達(dá)飛設(shè)立網(wǎng)絡(luò)中心經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查決定的公告》，闡述了否決P3聯(lián)盟的理由：1）本次交易形成了緊密型聯(lián)營(yíng)，與松散型的傳統(tǒng)航運(yùn)聯(lián)盟有實(shí)質(zhì)不同。2）交易方合計(jì)運(yùn)力份額高達(dá)46.7%，運(yùn)力整合后的市場(chǎng)控制力明顯增強(qiáng)。3）亞洲--歐洲航線集裝箱班輪運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)將從較為分散變?yōu)楦叨燃校袌?chǎng)結(jié)構(gòu)將發(fā)生明顯變化。4）本次交易將進(jìn)一步推高相關(guān)市場(chǎng)的進(jìn)入壁壘。5）可能擠壓其他競(jìng)爭(zhēng)者的發(fā)展空間，并削弱貨主和港口的議價(jià)能力。最終，商務(wù)部以“經(jīng)營(yíng)者集中形成了交易方緊密型聯(lián)營(yíng)，在亞洲--歐洲航線集裝箱班輪運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果。參與集中的經(jīng)營(yíng)者不能證明該集中對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的有利影響明顯大于不利影響或者符合社會(huì)公共利益”為由，禁止了此項(xiàng)經(jīng)營(yíng)者集中。
而此前，P3聯(lián)盟先后獲得了美國(guó)聯(lián)邦海事委員會(huì)和歐盟委員會(huì)的審查通過。
造成這種局面的原因即在于監(jiān)管路線的不同。歐美之所以能夠通過審查，是因?yàn)槠浒裀3聯(lián)盟看作是一個(gè)壟斷協(xié)議，采用的是事后監(jiān)管的方式。而根據(jù)中國(guó)的《反壟斷法》，商務(wù)部將P3聯(lián)盟視為一種經(jīng)營(yíng)者集中，采用的是事先申報(bào)的方式。
海洋聯(lián)盟成行應(yīng)是大概率事件
事中事后監(jiān)管應(yīng)引起重視
由于合作范圍涵蓋多條重要航線，海洋聯(lián)盟需要按照歐盟、美國(guó)和中國(guó)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的要求進(jìn)行申報(bào)。目前雖然協(xié)議的具體內(nèi)容尚未公開，但從現(xiàn)行航運(yùn)監(jiān)管制度及歷史記錄看，海洋聯(lián)盟成行應(yīng)是大概率事件。
根據(jù)歐盟航運(yùn)監(jiān)管規(guī)則，市場(chǎng)份額是是否需要啟動(dòng)額外審查的關(guān)鍵。如果海洋聯(lián)盟涉及歐盟航線的市場(chǎng)份額是30%或更少，且符合其他要求，協(xié)議立即生效。在市場(chǎng)份額超出30%的情形下，歐盟委員會(huì)將密切關(guān)注其發(fā)展，海洋聯(lián)盟成員需要自我評(píng)估，舉證證明協(xié)議滿足歐盟競(jìng)爭(zhēng)法的要求。歐盟委員會(huì)可以選擇以通知聯(lián)盟成員不啟動(dòng)反壟斷調(diào)查的方式對(duì)聯(lián)盟予以放行。但是，若發(fā)現(xiàn)海洋聯(lián)盟存在違反《歐洲運(yùn)行條約》第101條的情形，歐盟委員會(huì)可以隨時(shí)發(fā)布反對(duì)聲明并闡述原因。若聯(lián)盟成員的解釋不奏效，歐盟可以解散聯(lián)盟并對(duì)聯(lián)盟成員征收罰款。
美國(guó)聯(lián)邦海事委員會(huì)（FMC）的執(zhí)法依據(jù)主要是《1984年航運(yùn)法》和《1998年航運(yùn)改革法》。審議時(shí)，F(xiàn)MC考慮的不僅僅是市場(chǎng)份額，聯(lián)盟是否會(huì)造成運(yùn)輸成本的不合理增加，或是服務(wù)的不合理減少，或是帶來港口的擁堵等均是聯(lián)邦海事委員會(huì)考慮的因素。如果聯(lián)邦海事委員會(huì)認(rèn)為海洋聯(lián)盟違反了《1984年航運(yùn)法》第6款第g項(xiàng)的規(guī)定，則應(yīng)向法院申請(qǐng)禁令。此外，事后報(bào)告制度將確保聯(lián)邦海事委員會(huì)及時(shí)掌握協(xié)議運(yùn)行信息，嚴(yán)格監(jiān)控協(xié)議運(yùn)行狀況，必要情況下可以對(duì)航運(yùn)聯(lián)盟做出快速反應(yīng)。從歷史記錄看，F(xiàn)MC對(duì)航運(yùn)聯(lián)盟的通過率很高，基本上沒有出現(xiàn)過禁止的情形。
在中國(guó)，如果是緊密型聯(lián)營(yíng)，則由商務(wù)部反壟斷局進(jìn)行審查；如果是松散型聯(lián)盟，則應(yīng)向交通運(yùn)輸部備案。在協(xié)議備案后，如果發(fā)現(xiàn)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)可能產(chǎn)生嚴(yán)重不利影響，則可由交通運(yùn)輸部、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)和國(guó)家工商管理總局聯(lián)合進(jìn)行事后調(diào)查與處理。海洋聯(lián)盟屬于傳統(tǒng)的航運(yùn)聯(lián)盟，無需向商務(wù)部申報(bào)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，海洋聯(lián)盟在正式協(xié)議簽署15天之內(nèi)將協(xié)議副本向交通運(yùn)輸部備案。此外，如果涉及中國(guó)港口某一航線的承運(yùn)份額，持續(xù)1年超過該航線總運(yùn)量的30%，并可能對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)造成損害的，交通運(yùn)輸部應(yīng)利害關(guān)系人的請(qǐng)求或者自行決定，可以對(duì)海洋聯(lián)盟實(shí)施調(diào)查。發(fā)現(xiàn)對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)造成損害的，可以采取責(zé)令修改協(xié)議、限制班輪航班數(shù)量、中止運(yùn)價(jià)本或暫停受理運(yùn)價(jià)備案、責(zé)令定期報(bào)送材料等禁止性、限制性措施。
我國(guó)航運(yùn)監(jiān)管制度的問題與不足
我國(guó)出口貨物大多數(shù)都采取FOB（離岸價(jià)），航運(yùn)主動(dòng)權(quán)掌握在外國(guó)買家手中。在運(yùn)力過剩的情形下，為了攬取更多的貨物，班輪公司常常采取壓低運(yùn)費(fèi)，然后再通過收取海運(yùn)附加費(fèi)的方式彌補(bǔ)收入。我國(guó)出口企業(yè)為此承受了巨大的損失。在我國(guó)，班輪公司收取的海運(yùn)附加費(fèi)占運(yùn)價(jià)的比重平均為30%-50%，甚至有個(gè)別航線高達(dá)80%?！傲氵\(yùn)費(fèi)”、“負(fù)運(yùn)費(fèi)”現(xiàn)象及碼頭作業(yè)費(fèi)（THC）案實(shí)際上反映的是中國(guó)航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的缺失，以及完善航運(yùn)監(jiān)管制度的迫切。
早在1996年，原交通部就開始起草《航運(yùn)法》。2011年，交通運(yùn)輸部重啟《航運(yùn)法》的起草。遺憾的是，當(dāng)前我國(guó)相關(guān)的航運(yùn)政策并不是十分穩(wěn)定，立法資源又十分有限，比《航運(yùn)法》更加迫切的需要出臺(tái)、修改的法律也比較多，《航運(yùn)法》至今仍未列入議程。
《反壟斷法》、《國(guó)際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則等法律規(guī)范初步確立了一般的國(guó)際航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。但是，《反壟斷法》是一般法，其條文往往比較原則和概括。如果單純采用《反壟斷法》對(duì)航運(yùn)壟斷問題進(jìn)行規(guī)制，則不但不能顧及航運(yùn)業(yè)的特殊性，在可操作性上也要大打折扣。
《國(guó)際海運(yùn)條例》則處于一種尷尬境地。作為下位法和特別法，《國(guó)際海運(yùn)條例》應(yīng)當(dāng)針對(duì)航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)行專門而細(xì)致的規(guī)定，以增強(qiáng)其上位法《反壟斷法》的操作性。但由于《國(guó)際海運(yùn)條例》頒布在前，其規(guī)定的詳細(xì)程度反而不如《反壟斷法》，與《反壟斷法》尚存在不協(xié)調(diào)甚至沖突之處，達(dá)不到規(guī)范航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)的目的。
此外，《國(guó)際海運(yùn)條例》關(guān)于不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的規(guī)制條款過于原則，不夠完善。中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)存在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象比壟斷現(xiàn)象嚴(yán)重，對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行產(chǎn)生的不利后果也更嚴(yán)重。
提升我國(guó)航運(yùn)監(jiān)管能力的建議
自2013年起，中國(guó)超越美國(guó)成為世界第一貨物貿(mào)易大國(guó)?！爸袊?guó)因素”是國(guó)際航運(yùn)需求增長(zhǎng)的最大動(dòng)力。然而，我國(guó)海運(yùn)企業(yè)承運(yùn)我國(guó)進(jìn)出口貨運(yùn)量的總體份額偏低，目前占到進(jìn)出口貨物總量的1/4，中國(guó)海運(yùn)服務(wù)業(yè)服務(wù)貿(mào)易長(zhǎng)期處于逆差狀態(tài)。提升我國(guó)航運(yùn)監(jiān)管能力，需要從幾方面著手。
一是完善法律制度?！逗竭\(yùn)法》、《海上交通安全法》、《海商法》與《港口法》被稱為航運(yùn)領(lǐng)域的四大龍頭法，目前僅有《航運(yùn)法》尚未出臺(tái)。我國(guó)應(yīng)抓緊制定《航運(yùn)法》，完善航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律制度的頂層設(shè)計(jì)；利用《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》修訂的契機(jī)完善航運(yùn)市場(chǎng)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的立法銜接工作；利用《國(guó)際海運(yùn)條例》及其實(shí)施細(xì)則的修訂，落實(shí)或適應(yīng)審批制度改革、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、《反壟斷法》等要求。
二是加強(qiáng)執(zhí)法力量。我國(guó)目前受理運(yùn)價(jià)備案的機(jī)構(gòu)是上海航運(yùn)交易所，處罰權(quán)由交通運(yùn)輸部行使。在航運(yùn)監(jiān)管方面，美國(guó)僅聯(lián)邦海事委員會(huì)就有近130名全職員工。中國(guó)可以考慮借鑒美國(guó)模式，指定一個(gè)獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)來進(jìn)行管理，既整合了行政資源，又確保了司法的權(quán)威性。
三是轉(zhuǎn)換監(jiān)管方式。在當(dāng)今政府職能轉(zhuǎn)型的大背景下，航運(yùn)監(jiān)管應(yīng)采取事中事后監(jiān)管方式。船公司之間達(dá)成的各種合作協(xié)議，可先由船公司進(jìn)行自我審查。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，如果發(fā)現(xiàn)航運(yùn)聯(lián)盟有任何妨害或扭曲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為，則依法實(shí)施監(jiān)管與處罰措施。
四是開展國(guó)際交流。海運(yùn)是一個(gè)國(guó)際性的行業(yè)。在完善航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法律制度時(shí)，中國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與他國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的交流與合作，建立完善的信息交流與反饋機(jī)制，吸收國(guó)外航運(yùn)競(jìng)爭(zhēng)法的立法和執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。定期召開國(guó)際海運(yùn)監(jiān)管峰會(huì)的做法應(yīng)是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。
