公路收費政策，在改革中凝聚共識
2016-08-15
（原標題：公路收費政策，在改革中凝聚共識）
8月9日，交通運輸部就人大建議第4147號關于要求完善收費公路政策的建議和人大建議第1306號關于優(yōu)化重大節(jié)假日高速公路免費政策的建議作出答復，表示《收費公路管理條例》已上報國務院，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定。對于加快取消收費公路，交通運輸部表示，由于國家財政資金保障仍然不足，還需要繼續(xù)利用好收費公路政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
2004年《收費公路管理條例》施行以來，隨著新問題不斷出現(xiàn)，如何對其修訂一直是社會關注的焦點。2015年7月公布的《收費公路管理條例》修訂意見稿提出，高速公路收費擬不再事先規(guī)定期限，而是根據修路貸款債務償還情況確定；高速公路收費到期后，將繼續(xù)收取養(yǎng)護管理費。高速公路收費長期化成為政策方向。這在當時引發(fā)了極大爭議。已上報的《收費公路管理條例》多大程度上吸收了民意、為何強調堅持利用好收費公路政策、是否是遵循了國際慣例、能否觸及公路收費體制的深層痼疾，越發(fā)引人關注。
公路收費政策為何需要修改
現(xiàn)行公路收費政策的法理性建立在1984年國務院出臺的“貸款修路，收費還貸”基礎上。這一政策為在國家財政能力不足的情況下大力發(fā)展公路基礎設施建設提供了有力保障。截至2015年的31年間，全國公路總里程已達457.7萬公里，增長了4.9倍。其中一級公路達到9.1萬公里，二級公路達到36萬公里，分別是1984年的277.3倍和19.3倍。高速公路更是從無到有，達到12.4萬公里，里程數超越美國成為世界第一。
公路里程數持續(xù)增長和公路等級不斷提高，證明了當初發(fā)展公路基礎設施政策的正確性，這也是公路收費的最大法理性所在。但隨著時間推移，許多公路實際償債期到期而仍在繼續(xù)收費，逐漸遭到廣泛批評。一段時間里，設卡收費也盛行一時。許多收費公路實際上異化為“尋租路”，不僅腐敗叢生，還極大制約了社會經濟發(fā)展，漸漸侵蝕了收費公路政策的法理性。
為治理公路亂收費，制度層面先后出臺了《公路法》和《收費公路管理條例》，后者起著主要制度規(guī)制作用。按照現(xiàn)行條例，政府還貸公路最長收費期限不得超過15年，中西部省份不得超過20年；經營性公路最長收費期限不得超過25年，中西部省份不得超過30年，一旦收費期限屆滿，必須終止收費。
然而，現(xiàn)行條例雖為取消公路收費設置了剛性節(jié)點，但又面臨其他挑戰(zhàn)。一方面，30多年來建設的許多公路已經老化，養(yǎng)護成本迅速增加；另一方面，一輪又一輪的基礎設施建設，催生出公路升級、改擴建和新建的巨大需求，也因此留下了巨大的建設資金缺口和地方政府性債務，以時間劃定收費期限的方式，不僅可能導致公路基礎建設和養(yǎng)護難以為繼，還可能抬高地方債務的風險水平，產生系統(tǒng)性金融風險。
基于多方面考量，2011年交通部提出了對公路分類管理的思路。即構建“兩個路網體系”，其中占全國公路總里程97%的公路將由政府財政承擔相應費用，交公眾免費使用。其余3%的收費公路，主要集中在高速公路上。普通公路承擔基礎性的、均等化的服務以體現(xiàn)公路的公共性，高速公路實施“用路者付費”原則，以維持公路建設和養(yǎng)護資金需求，這為公路收費找到了新的法理性。這一思路，也成為《收費公路管理條例》修訂稿的立法原則。
現(xiàn)行改革思路仍存制度空隙
盡管對公路實施分類管理的政策，為高速公路收費長期化提供了新的法理性。然而現(xiàn)實卻是，“兩個路網體系”的劃分還不明確，已固化的利益格局又不斷增加了對公路實施分類管理的難度。有的通過公路產權的多次轉讓和貸款抵押等手段，混淆了債權債務關系，模糊了實際償債期限；有的擅自對二級公路改擴建，以此延長收費期限；有的以環(huán)保為名，將公路劃歸景區(qū)，以此收取費用；有的以“統(tǒng)貸統(tǒng)還”為名繼續(xù)收費。這些變相延長收費的做法，減損了高速公路收費長期化的法理性和公眾說服力。
交通部表示，擬對收費公路范圍、期限、標準及減免等事項重新作出統(tǒng)一規(guī)定，凸顯出以剛性制度應對變相延長收費的決心。但無論從2015年版的《條例》修訂稿還是給人大的答復看，全部取締各類違規(guī)及不合理收費的剛性約束還不夠，彈性仍然過大，有可能為遏制變相收費留下制度空隙。
比如，公眾高度關注的重大節(jié)假日高速公路免費政策，交通部的答復認為，實行重大節(jié)假日小型客車免費通行政策有相應的法律依據，對刺激消費、拉動內需起到了積極作用，但也引發(fā)了部分路段免費后交通量遠超其設計通行能力，造成公路主線的嚴重擁堵等問題，有必要重新評估論證。那么，在這項政策上以法理依據為導向還是以解決現(xiàn)實問題為導向，不能含糊。
又如，對于加快取消收費公路，交通部表示，還需繼續(xù)利用好收費公路政策，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如何利用好收費政策，怎樣才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要對公共利益、收費公路投資者、債權人和經營者的合法權益綜合考量，如果僅僅出臺原則表述，恐怕對于現(xiàn)實缺乏指導力。
再如，收費公路需要建立切合實際的價格體系。這一體系應主要由借貸修路時形成的債務、運營和養(yǎng)護費用決定。但是到底形成了多少債務，到目前還了多少，運營和養(yǎng)護花費多少，公眾通常一無所知。缺乏知情權，公路收費的黑洞很難見光，收費價格就總會產生不利于公共利益的傾向。
實施收費政策還應加強制度建設
客觀看，中國公路管理模式的變動艱難并不特殊。平衡公路的公共屬性和利益屬性，在全世界都是一個難題。美國是除中國外高速公路里程超過10萬公里的唯一國家，其公路管理模式上也具有特殊性。上世紀50年代美國國會通過《聯(lián)邦資助公路建設法案》，確定美國洲際高速公路由聯(lián)邦政府和州政府按照9比1出資，這賦予了美國對公路管理的聯(lián)邦政府主導權，能夠讓高速公路保持基本的公共屬性，只收取象征性費用。同時，卻導致了私人資本難以進入高速公路建設領域，高速公路建設發(fā)展停滯的問題出現(xiàn)。
日本公路采取的特殊法人管理模式，由半官半民性質的公路公團作為管理方，公路預算和規(guī)劃由政府決定，公路養(yǎng)護、債務清償由公團負責。表面上，這種模式有利于公路公共屬性和市場屬性的平衡，但由于采取的是“統(tǒng)一核算制”，導致了公路收費價格體制單一化。由于高速公路建設負債巨大，日本不得不采取延長收費期限等措施，引發(fā)民意反對。
德國過去一直以高速公路免收通行費而被視作神話，但神話目前正在走向劇終。免費政策導致德國公路基礎設施建設和維護出現(xiàn)資金缺口，同時產生了國際間的通行不公平問題。根據申根協(xié)定，簽約國間可以自由通行，但德國民眾前往臨近的法國、意大利等國，需要繳納高速公路通行費，反之，其他申根國家公民進入德國則無須繳費。這讓德國國內部分政客開始推行高速公路收費政策，按照進程，有可能今年就開始實施。盡管德國開始公路收費可能遭到歐盟對其進行違約指控，但實際上，高速公路收費一直是歐盟委員會的立常歐盟委員會一直在呼吁德國放棄稅收補貼政策，實施“使用者買單”模式。
據不完全統(tǒng)計，目前全世界有超過70個國家采取收費模式，且近年來實施收費公路政策的國家還在不斷增加，特別是新興經濟體。從這個角度看，中國對高速公路實施長期收費政策，符合國際潮流。不同之處在于，中國國家財政能力強于其他國家，在維護公路的公共屬性上還未發(fā)揮應有作用。此外，發(fā)達國家對于高速公路的規(guī)劃、投融資、建設、運營、監(jiān)管有成熟的法律體系，而中國仍然落后。《收費公路管理條例》不能只強調在收費上符合國際潮流，在制度建設上繼續(xù)滯后。
改革如何觸及深層體制痼疾
《收費公路管理條例》的使命，不僅在于找到利益平衡點，找到高速公路收費長期化的法理依據，還在于要觸及公路管理體制的深層痼疾。這就不能回避以下四個問題。
其一，法律法規(guī)的協(xié)同問題。按照2015年版的《條例》修訂稿，與《公路法》第五十九條規(guī)定的依法設立收費公路所規(guī)定的情形，存在明顯差異。此外，按照此次交通部對人大的答復，認為在公路管理體制改革方案尚未確定的情況下，全面修改《公路法》條件尚不成熟。那么，下位法是否該服從上位法，改革是否必須突破法律規(guī)定，需要更系統(tǒng)的說明。
其二，如何讓預算管理發(fā)揮效力的問題。高速公路的債務數據、營收數據、養(yǎng)護成本等一直是公眾質疑的焦點。目前，高速公路的運營已納入預算管理，本應透明，但公眾的不信任表明，預算管理還未發(fā)揮關鍵作用。這一方面緣于地方人大對預決算的解讀能力有待提高，監(jiān)管作用發(fā)揮不出來；另一方面也是地方利益決定的結果。即使地方人大有能力起到監(jiān)管作用，由于高速公路涉及地方利益，也有可能監(jiān)而不管。
其三，是否存在重復征稅的問題。不少人質疑，買車已交了車輛購置稅，加油又交了燃油稅，為何用路還要繳納通行費，這是否涉嫌重復征稅？按照權威解釋，車購稅主要用于公路建設，燃油稅則不僅用于普通公路養(yǎng)護，還用于航道養(yǎng)護、環(huán)境保護、新能源發(fā)展等方面。然而，這并不能消除重復征稅的質疑。質疑背后，指向的是車購稅、燃油稅、高速公路通行費的去向。無法完全公開透明，深層體制弊端就無法被觸及。
其四，公路收費與物流業(yè)發(fā)展的關系問題。按照國家發(fā)改委的數據，2015年中國物流費用占GDP之比高達16%，遠超發(fā)達國家水平。全國工商聯(lián)數據認為，物流成本已占企業(yè)生產成本的30%－40%，嚴重制約了企業(yè)發(fā)展。但是，按照交通部研究結果，中國物流業(yè)的快速發(fā)展利益于公路收費政策改善了路網，車輛通行費僅占社會物流總費用的1.9%左右。孰是孰非，事關公路收費有利于還是不利于經濟發(fā)展大局。
總之，《收費公路管理條例》的修訂和演變過程，顯示出以法治化、公開化推進公路收費政策的政策傾向，這是“得”的一面。沒有切實觸及公路管理體制的深層弊端，在突破利益格局束縛，維護公共利益至上仍缺少剛性保證，則是“失”的一面。保證“得”，彌補“失”，是公路收費政策改革的關鍵所在。
本版撰文徐立凡
(原標題：公路收費政策，在改革中凝聚共識)
本文來源：京華時報
