深圳軌道交通的PPP案例
2017-12-27
一般認為，PPP模式（Public Private Partnership）起源于20世紀的英國。也有人說，廣義的PPP，起源于17世紀的歐洲。實際上，中國清朝已有該思想的應(yīng)用，就是“官督民辦”。從定義上，PPP模式泛指政府部門與社會資本之間的一種合作經(jīng)營模式，在我國現(xiàn)實中，更多是授權(quán)經(jīng)營（國企）。
PPP模式意味著，在政府部門與社會資本之間，以風(fēng)險共擔(dān)、利益共享為原則，基于一系列協(xié)議安排，合作完成特定公共產(chǎn)品或服務(wù)的供應(yīng)。但PPP模式并非適用于所有社會領(lǐng)域，目前在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域應(yīng)用較多。
在新的歷史時期下，我們認為，國家大力推廣PPP，其初衷主要包括四方面：一是適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的歷史任務(wù)；二是緩解政府財政壓力，尤其是地方債壓力；三是經(jīng)濟下行壓力；四是探索深化我國國家的治理制度，實行市場經(jīng)濟運行機制的深化改革，實現(xiàn)包容性增長，探索混合所有制。
深圳軌交建設(shè)：困難和挑戰(zhàn)
經(jīng)過35年發(fā)展，深圳已成為一個千萬級人口的特大城市。由于城市空間有限（1952平方公里，在整個廣東省位居倒數(shù)第二），深圳的發(fā)展，面對土地空間限制、能源和水資源短缺、人口膨脹壓力、環(huán)境承載力這“四大難以為繼”，還面臨本地土地資源短缺和空間發(fā)展格局受限的多重瓶頸性制約。在城市交通方面，深圳目前每天公交客運量超過一千萬人次，壓力非常大。
以軌道交通帶動發(fā)展的TOD（Transit Oriented Develoment）模式，今天已成為新興國際大都市的一項城市戰(zhàn)略，軌道交通是城市動脈，也是城市發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。城市軌道交通，雖然對城市發(fā)展意義重大，但投資巨大；對政府和企業(yè)而言，其資金來源一直是個大問題。由此，在軌道交通建設(shè)領(lǐng)域進行PPP模式的探索，一直為業(yè)界關(guān)注。
PPP最重要的，就是建立盈利模式。沒有盈利模式就沒有PPP。那么，在軌道交通領(lǐng)域，PPP如何建立起盈利模式？
TOD，即公交引領(lǐng)城市發(fā)展，體現(xiàn)集約高效發(fā)展的方式，也為城市帶來更多活力。在軌道交通層面，TOD可以被視作“MOD”（MetroOriented Develoment），即以車站為中心的城市規(guī)劃；落實到具體項目上，就是“R+P”，地鐵（Railway）加物業(yè)（Property）。可以說，地鐵加物業(yè)，就是PPP在軌道交通的實踐。
在新一輪改革開放中，習(xí)總書記給深圳提出的要求是：改革開放經(jīng)濟特區(qū)，創(chuàng)造新經(jīng)驗，先行先試。深圳正在進行大規(guī)模軌道交通建設(shè)，對軌道交通的投資建設(shè)模式進行PPP創(chuàng)新探索，是踐行這一要求的具體行動。深圳現(xiàn)在規(guī)劃的軌網(wǎng)共計五條線，已完成了兩期建設(shè)，正在建設(shè)第三期，規(guī)劃第四期。深圳軌道交通建設(shè)的困難和挑戰(zhàn)包括：
第一，政府財政難以持續(xù)承擔(dān)軌道建設(shè)運營投資，過去那種政府財政加銀行的模式已難以為繼。
2011-2020年，深圳軌道交通建設(shè)資金（含樞紐國鐵）需求約1329億元（其中三期工程資金需求約1018億元，二期工程及樞紐國鐵311億）；建設(shè)資金以外的資金需求，如征地拆遷、市政工程配套等，共約549億元。深圳市政府明確要求，軌道三期以土地資源籌集資金，土地地價作為政府資本金，投入地鐵建設(shè)。
第二，軌道交通與周邊城市用地功能結(jié)合并不緊密，軌道交通建設(shè)與城市空間、土地利用規(guī)劃及城市建設(shè)的協(xié)調(diào)機制有待完善，綜合效益有待提升。
深圳市軌道交通一、二、三期工程中，借鑒香港軌道交通發(fā)展經(jīng)驗，圍繞一些站點及車輛段，進行了綜合開發(fā)嘗試，取得了良好效果。但在開發(fā)機制上，尚未形成軌道交通與周邊物業(yè)開發(fā)的良好互動及協(xié)調(diào)機制。軌道交通線路在實施建設(shè)時，沿線土地或已規(guī)劃他用，或已批出，很難進行綜合開發(fā)，這類情況仍存在。還存在建設(shè)時序難以協(xié)調(diào)匹配等問題。另外，受軌道交通投資體制限制，一、二期軌道交通期間，建設(shè)主體進行綜合開發(fā)的積極性及主動性不高。
由此，對軌道交通利用土地融資，我們也面臨如下困惑：
1.利用土地融資是否只是當(dāng)前特殊情況下的權(quán)宜之計？可持續(xù)的軌道交通投融資模式到底如何？
2.土地資產(chǎn)如何轉(zhuǎn)換為資本？
3.土地如何選?。磕芊駶M足軌道交通融資及可持續(xù)發(fā)展要求？
4.利用土地融資，實施過程中會有何問題？如何破解？
總而言之，城市發(fā)展需要軌道交通，而軌道交通的發(fā)展存在多重考驗。我們?nèi)绾谓鉀Q這些問題？
香港經(jīng)驗評析
香港是軌道交通綜合開發(fā)非常成功的城市。全港公共交通的機動化分擔(dān)率高達90%以上，位居全球之首，是世界聞名的公交都市。
這個格局，并不是通過搖號、限行、拍賣、單雙號、尾號限行等措施實現(xiàn)的。
香港地鐵2011年資產(chǎn)總值達到1979億港元，全年總收入334億港元，實現(xiàn)基本業(yè)務(wù)利潤104.7億港元，企業(yè)凈負債權(quán)益比僅為11.9%，運營狀況良好。
香港地鐵的成功因素是什么？
第一，確立動機。香港地鐵建設(shè)之初，就確定了基于商業(yè)發(fā)展的原則。比如，針對某個項目，財務(wù)必須要打平。而現(xiàn)在我們的地鐵公司，主要任務(wù)是建設(shè)——如果政府財政給錢，那么就建。大家知道，搞綜合開發(fā)是非常費腦筋的事，協(xié)調(diào)、跨度非常大。一開始，如果沒有確立一個項目基于商業(yè)、要自身打平的發(fā)展理念，那么是沒人愿意費這個工夫，去做所謂綜合開發(fā)的。如果都是“政府財政加銀行”，PPP更無從談起。這正是香港這個事能成立的起點所在。
第二，高度重視項目前期策劃。實際上，這是內(nèi)地城市和香港最大的差距所在。在香港，策劃是創(chuàng)造價值最大的階段。
中國的項目工程前期“策劃-規(guī)劃-工程設(shè)計”的花費，是金字塔形態(tài)——“上小下大”：項目前期費用最高的是施工圖，然后才是工程規(guī)劃，基本沒有“策劃”這個階段。
但在香港，不是這樣。以香港站為例，這個超高層建筑，占地面積并不大，只有57000平方米，卻創(chuàng)造了一千多億港幣的價值。香港地鐵公司前期的策劃費用投入了上億港幣（不是建筑設(shè)計費），才在彈丸之地上創(chuàng)造出這么好的項目。
策劃階段包括什么？包括交通，地面和地下、機動化和非機動化、各種機動化方式的銜接，包括街區(qū)的整體開發(fā)，包括文化和產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的安排，包括經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)等。香港安排鐵路項目經(jīng)過了這三個階段，基本把它法制化（圖1）。
第三，圍繞車站的城市規(guī)劃和街區(qū)整體設(shè)計。車站不再只是人行道上的一個“玻璃房子”，也不只是地上和地下的連接。它是整個街區(qū)的中心。在這種規(guī)劃理念之下，強調(diào)城市資源向站點的有機集中和組團間的有機疏散，打破城市規(guī)劃建設(shè)的均質(zhì)化，形成疏密有致、大疏大密的城市模式。
我們一般做城市規(guī)劃，對容積率是上限要求，但這里的站點居然是下限要求。東京、香港在一級地鐵站周邊，最高的容積率可以達到10以上。因為下方是地鐵，交通最方便，可以承載最高強度的開發(fā)。在交通承載力最強的地方，把開發(fā)強度提上去，這叫“宜高則高”。
第四，合理確定TOD的開發(fā)類型。不是所有車站都適合TOD，不是所有車站都要應(yīng)用同樣的TOD開發(fā)類型（圖2）。
第五，多方合作、利益分享的聯(lián)合開發(fā)機制。香港地鐵的實踐證明，聯(lián)合開發(fā)比單純出售土地帶來的收益高一倍。香港由地鐵公司和開發(fā)商組成合作團隊，進行整體開發(fā)。香港地鐵公司自身的定位非常清楚——并不實質(zhì)介入二期開發(fā)。有人說，香港地鐵公司是香港最大的房地產(chǎn)開發(fā)商，這話其實沒有錯，但香港地鐵公司并沒有直接開發(fā)土地。
在香港，由于鐵路建設(shè)技術(shù)復(fù)雜，建設(shè)營運任務(wù)繁重，地鐵公司不宜分散精力去從事物業(yè)開發(fā)；房地產(chǎn)行業(yè)較強的專業(yè)性，也讓地鐵公司沒有能力獨立開發(fā)地鐵物業(yè)。這和內(nèi)地城市不同，我們的國企認為自己無所不能，忽視了其中有很強的專業(yè)性。而綜合開發(fā)過程中，公司將面臨巨大的財務(wù)壓力，鐵路運營要求公益性，也需要規(guī)避房地產(chǎn)行業(yè)的高風(fēng)險。
對香港的相關(guān)開發(fā)商而言，地鐵車站和上蓋樁基一體，必須統(tǒng)一設(shè)計。同時還有規(guī)定，車站50米范圍內(nèi)是軌道交通的控制保護區(qū)域。那么，如果不與軌道交通建設(shè)結(jié)合，則無法實施這種開發(fā)。另外，上蓋開發(fā)是用地的二次利用，如果不預(yù)先進行相關(guān)綜合開發(fā)的接口設(shè)計，一旦軌交開通，就將難以對用地進行開發(fā)。
事實上，軌交路線和車站只要規(guī)劃出來，土地、房地產(chǎn)就已經(jīng)在升值了，如果不預(yù)先規(guī)劃，留給物業(yè)發(fā)展商的發(fā)展利潤就會大大縮小。
所以，香港地鐵公司明確提出了“兩個提前介入”，就是地鐵在規(guī)劃設(shè)計階段，要提前介入物業(yè)開發(fā)和營運業(yè)務(wù)。香港認為，營運部門是最終用戶，這個東西好不好用，是由營運部門說了算的，所以，在規(guī)劃設(shè)計階段，營運部門就要提前介入。
過程是怎樣的呢？
第一個階段，是項目的提出和總體策劃。這個R+P項目，由政府提出，明確這個項目要實施，然后由港鐵對沿線土地進行整體評估，政府允許地鐵公司根據(jù)成本效益原則，對線位站位進行選擇、調(diào)整。
香港與內(nèi)地的操作有一個程序上的差別：在內(nèi)地，交通規(guī)劃所確定的軌道交通的線位站位，就會被最后實施，但香港不是這樣。
香港在軌道交通規(guī)劃后，還會有一個綜合開發(fā)規(guī)劃階段。這個階段，由港鐵對修建的地鐵、車站物業(yè)進行統(tǒng)一規(guī)劃策劃，結(jié)合周邊用地，對局部的站位線位和周邊的土地利用性質(zhì)、開發(fā)強度等，再做一次調(diào)整，并與政府進行協(xié)商，形成最終方案。比如，把車站向旁邊調(diào)50米，恰好是一個城市更新地塊。城市更新，如果容積率不翻倍，經(jīng)濟上很難打平；而容積率要是做這么高，交通又承載不了。但這個更新地塊如果正好在地鐵上方，兩者結(jié)合，就會兼顧交通與經(jīng)濟，為地鐵帶來大量客流。我們過去不是這種模式，沒有再調(diào)整的過程。
第二個階段，項目開發(fā)授權(quán)和具體策劃。這個階段后，港鐵公司以修地鐵之前的價格，獲得這塊土地。之后，由港鐵公司完成這個項目發(fā)展的相關(guān)各種規(guī)劃、設(shè)計，向政府申請規(guī)劃審批。
接著進入第三個階段——合作開發(fā)。挑選房地產(chǎn)開發(fā)商，將這塊地以修地鐵之后的價格賣給開發(fā)商，然后按規(guī)劃方案共同合作，開發(fā)上蓋空間。之后簽署開發(fā)協(xié)議。港鐵公司負責(zé)監(jiān)管，參與物業(yè)管理，建成后移交并分享利潤。
多年來，香港地鐵和房地產(chǎn)開發(fā)商形成了一個非常緊密、運作有序的聯(lián)合開發(fā)團隊，互動默契。最后實現(xiàn)政府、港鐵、物業(yè)開發(fā)商、市民的共贏。
需面對的關(guān)鍵問題
現(xiàn)在我們面臨的問題是，相關(guān)政策支持力度不足，有些部門出臺的政策，其他部門并沒有聯(lián)動去做修改，卡在最后一公里。主要有幾個問題：
一是尚未出臺相關(guān)法律法規(guī)，去規(guī)范綜合開發(fā)的開展、實施： 基本沒有涉及地鐵建設(shè)模式、融資、沿線土地物業(yè)開發(fā)事項的法律法規(guī)，而是采取一事一議的方式。
二是現(xiàn)有規(guī)劃設(shè)計體系并未盡早明確綜合開發(fā)相關(guān)事宜：針對是否綜合開發(fā)、如何明確綜合開發(fā)功能和指標等問題，規(guī)劃層面沒有制定針對性、實操性的指標、辦法或條例。
三是土地政策對綜合開發(fā)土地儲備、土地出讓等方面支持不足：未建立綜合開發(fā)土地儲備機制，造成不易整備、開發(fā)成本高等問題；土地出讓方面，也不利于實現(xiàn)地鐵投融資。
在土地政策方面，包括國家物權(quán)法、土地管理法，以及關(guān)于國有建設(shè)用地招拍掛出讓的相關(guān)規(guī)定，都指出，現(xiàn)在的軌道交通用地是市政交通，通過零地價劃撥，不可進行商業(yè)性開發(fā)。如果劃撥用地更改用途，需要更改性質(zhì)或補交地價，才能進入市場。這種情況下，現(xiàn)在地鐵公司即便進行上蓋開發(fā)，基于土地性質(zhì)，開發(fā)后也進不了市場。另外，如果一定要招拍掛，軌道交通建設(shè)主體存在可能無法競得綜合開發(fā)地塊的風(fēng)險。還有用地確權(quán)的問題。下面是地鐵，權(quán)屬是政府的，上面是物業(yè)，權(quán)屬為商業(yè)，在同一個地塊，怎能保證在不同層面有不同權(quán)屬？我國現(xiàn)在還不允許同一塊地不同層面發(fā)不同的物業(yè)所有證。最后是容積率限制。我們車站周邊，基本容積率都很低，有些車站甚至根本搞不了綜合開發(fā)。這些都是問題。
四是部門的合作和聯(lián)動機制，這涉及很多部門，不僅涉及本地城市，內(nèi)部協(xié)調(diào)跨度大，難度也大。不同部門對規(guī)劃條件、規(guī)劃目標、規(guī)劃持續(xù)認識不同，且相關(guān)規(guī)劃的編制審批各有體系，規(guī)劃形成過程中，缺少有效的溝通平臺和協(xié)調(diào)機制。在這種情況下，這件事很難做下去。
深圳的實踐與探索
軌交造價昂貴，成本很高。這個過程中，我們需解決以下問題：
第一，錢的問題，如何保證大規(guī)模的財政投入可持續(xù)？第二，如何解決投資軟約束？這是機制問題。第三，如何有效控制虧損，實現(xiàn)自身造血機制？
這里說說北京四號線和深圳四號線。同樣是內(nèi)地城市與香港地鐵合作項目，但兩者不同。我們做個對比。
北京四號線項目，重點不在引進投資，而是探索一種模式，實際上，香港地鐵沒投多少錢。北京四號線，整個建設(shè)內(nèi)容分成兩個包，A包是土建，B包是機電。B包這一塊，和香港地鐵合作，進行特許經(jīng)營，經(jīng)營期三十年，然后以租賃經(jīng)營模式交給四號線公司。這是整個項目結(jié)構(gòu)。
深圳地鐵四號線不同。深圳當(dāng)初主要希望緩解建設(shè)資金壓力，在這個基礎(chǔ)上，形成一種相對激進的探索。
最初的想法，是學(xué)香港搞TOD，原來的設(shè)想是，政府給它82萬平方米的地，可售建筑面積是290萬平方米，學(xué)香港搞綜合開發(fā)，然后香港給深圳建條地鐵。但這個模式?jīng)]做下去，不是香港地鐵公司沒有意愿，更不是深圳政府沒有意愿。深圳政府在國家層面做了很多協(xié)調(diào)，但在技術(shù)上，當(dāng)時國家相關(guān)政策都不支持，這套模式落不了地。R+P做不成，最后演變成政府以現(xiàn)金補貼給它回報的形式，連補十年，每年補6.2億。這和當(dāng)初設(shè)想有區(qū)別。后來香港地鐵公司以招拍掛形式，拿到龍華車輛段上蓋的開發(fā)權(quán)，拿地大概花了18億。
再到后來，深圳五號線，是深圳軌道二期的一條東西向環(huán)線，總投資200億元。這條線沒有搞TOD，僅通過BT代建的模式，解決了政府一定時間內(nèi)的資金壓力。優(yōu)勢是縮短了工期，減少了政府管理的環(huán)節(jié)。不足是合作談判艱巨，政府在前期也要加強管理力量；還有資金成本很高，投融資策劃不盡如人意。
總結(jié)一下BT模式：第一，從政府而言，融資效果有限，最終還是政府出錢，但有利于項目進度。第二，需要強勢承辦人，對自身能力要求高；第三， 減少廉政風(fēng)險；第四，招標成形式，談判定結(jié)果。
后來，到了深圳的七、九、十一號線。三條線全長107公里，總投資800多億元。其過程進行了深化： 1.公開招標、評定分離，充分競爭； 2.降低融資費用； 3.強化設(shè)計和施工的協(xié)調(diào)；4.優(yōu)化相關(guān)費用，降低風(fēng)險包干費和建設(shè)單位管理費。5.整體效果不錯（進度、資金、協(xié)調(diào)）。
二期建設(shè)完成后，深圳軌道交通進入網(wǎng)絡(luò)化運營與大規(guī)模、高速度建設(shè)并進階段。確保軌道交通在建設(shè)資金、行業(yè)發(fā)展等方面可持續(xù)，是深圳軌道交通發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)，選取六號線為“軌道+物業(yè)”發(fā)展模式的試點線路，主要探索以下三方面：
1.如何實現(xiàn)軌道交通與沿線物業(yè)開發(fā)的良好互動及協(xié)調(diào)發(fā)展？
2.如何保證軌道交通建設(shè)資金投入可以持續(xù)？
3.軌道交通運營企業(yè)如何盈利，實現(xiàn)自身“造血”功能？
軌道6號線開始嘗試R+P模式，即香港TOD模式，但R+P模式最大的困難是，物業(yè)產(chǎn)生收益是滯后的。這期間，我們要投兩份錢。怎么辦？可以采用BT模式。上蓋物業(yè)開發(fā)，與地鐵建設(shè)同步，以土地資源融資，以土地資源注入當(dāng)項目資本金，以BT模式緩解建設(shè)期間的資金壓力，打個時間差（圖3）。
建議與對策
為什么香港地鐵能做成TOD，之前在中國內(nèi)地不行？是香港人更聰明？當(dāng)然不是。
第一，政府各職能部門分塊管理，難以實現(xiàn)最優(yōu)效益。職能部門條塊分割，政府之間協(xié)調(diào)跨度大、難度大。發(fā)改、規(guī)劃、財政、國土，各部門價值取向不同，相關(guān)政策各異。目前國內(nèi)沒有形成一套模式，打破原有架構(gòu)，使之更好地協(xié)同。各個部門都在講，在現(xiàn)行政策下，這樣不行，那樣不行。那最終這個事又怎么行？地鐵公司積極性也會受影響，這是現(xiàn)存體制的問題。對策是建立多部門、多專業(yè)協(xié)同的軌道+物業(yè)的綜合規(guī)劃新工作機制 。
第二，政府投資為主的投資方式，使財政背負巨大壓力，軌道公司虧損難以解決。對策是投融資模式轉(zhuǎn)變：將軌道的外部效益內(nèi)部化，使項目本身獲得資金平衡，解決投資、補貼的缺口。
第三，政府授權(quán)經(jīng)營模式，實質(zhì)是政府經(jīng)營，缺乏有效的激勵機制，不利于提高經(jīng)營效率。企業(yè)承擔(dān)非常有限的責(zé)任。表現(xiàn)為，投資靠政府，經(jīng)營靠補貼，盈利靠提價。對策是，建立相對完備的軌道交通投資經(jīng)營體制和風(fēng)險收益分配機制。
第四，前期整體策劃和組織模式，首先需要經(jīng)營城市的概念。這個過程中，引入很多機構(gòu)，如搞投融資的、搞房地產(chǎn)策劃的。所謂治未病不治末病，特別需要加強項目前期整體策劃。事后控制不如事中控制，事中控制不如事前控制。區(qū)別于以前的工作模式，這里引入物業(yè)開發(fā)顧問，做很多具體工作，包括土地價格評估、重點地塊城市設(shè)計、物業(yè)發(fā)展的組成、用地性質(zhì)的優(yōu)化，等等。橫向組合，縱向搭接，強調(diào)全過程的溝通和協(xié)調(diào)。
需要在傳統(tǒng)可研基礎(chǔ)上，開展綜合開發(fā)研究和投融資研究工作。三項研究同步開展,相互支持。
隨著深圳軌道建設(shè)由“磨合-試驗”期進入“成熟-加速”期，“軌道+物業(yè)” 綜合開發(fā)的模式制度創(chuàng)新的嘗試，還將不斷深入。
