李川：“收緊”形勢(shì)下軌道交通PPP的思考
2017-12-25
本文是根據(jù)作者在2017（第四屆）軌道交通TOD&PPP國際研討會(huì)——“十三五”期間軌道交通投融資改革與TOD發(fā)展的發(fā)言整理，在國家大力倡導(dǎo)TOD、促進(jìn)軌道交通投融資改革以及規(guī)范PPP運(yùn)作和可能“收緊”軌道交通建設(shè)規(guī)劃審批的背景下，著眼于我國軌道交通市場(chǎng)的現(xiàn)狀分析了軌道交通PPP建設(shè)模式面臨的困難和挑戰(zhàn)，以綜合開發(fā)思維、城市經(jīng)營思維對(duì)“以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通‘R+TOD+PPP’模式”打造“軌道交通TOD綜合體”的核心要點(diǎn)進(jìn)行了思考?！皼]有地鐵的城市是一個(gè)不完整的城市”，這句廣告語點(diǎn)燃了許多大中型城市建造地鐵的夢(mèng)想。面對(duì)迅猛的城市化浪潮，未來10年將是我國城市軌道交通建設(shè)快速發(fā)展的黃金時(shí)期。2014年至2016年，隨著政府和社會(huì)資本合作（以下簡稱“PPP”）的頂層設(shè)計(jì)加速推進(jìn)和PPP制度體系的不斷完善，數(shù)十萬億元級(jí)的PPP“大蛋糕”正撬動(dòng)市場(chǎng)資金蜂擁而入，PPP參與方數(shù)量和積極性顯著增長，PPP項(xiàng)目數(shù)量和投資額狂飆突進(jìn)。其中城市軌交建設(shè)PPP項(xiàng)目以其巨量的規(guī)模與空間，吸引各路資本蜂擁而上，中國軌道交通建設(shè)以前所未有的洪荒之力爆發(fā)。一、軌道交通市場(chǎng)的基本情況以下相關(guān)數(shù)據(jù)表明：中國城市軌道交通將會(huì)迎來一次跨越式發(fā)展。根據(jù)發(fā)改委批復(fù)各城市軌道交通投資額及建設(shè)里程，結(jié)合在建里程的系統(tǒng)制式結(jié)構(gòu)，中國城市軌道交通平均建造成本約6億元/公里、其中地鐵6～8億元/公里?！笆濉逼陂g，我國將進(jìn)入軌道交通建設(shè)的高峰期，國務(wù)院批準(zhǔn)修建城市軌道的城市數(shù)字將達(dá)到50個(gè)，預(yù)計(jì)到2020年，未來五年投資額年復(fù)合增長率有望達(dá)到15%，城市軌道交通新增通車?yán)锍坛^4000公里，投資約2.48萬億元，年均4953億元，同比增長約102%，通車總里程將超過8000公里，投資需求巨大。根據(jù)2016年5月發(fā)改委和交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)的《交通基礎(chǔ)重大工程建設(shè)三年行動(dòng)計(jì)劃》，未來三年計(jì)劃重點(diǎn)推進(jìn)103個(gè)軌道交通項(xiàng)目，新建軌道交通2000公里以上，總投資額達(dá)1.6萬億元。單杭州一市，國家發(fā)改委公布《杭州市城市軌道交通第三期建設(shè)規(guī)劃（2017-2022年）》的批復(fù)，公布10條地鐵線路，項(xiàng)目總投資為1426.36億元。2014年之后直轄市、省會(huì)城市、二線城市軌道交通延伸或新增線路也獲得國家發(fā)改委同意批復(fù)(見下圖)，2016年南京、廈門、烏魯木齊、包頭、洛陽、紹興、青島、蕪湖、西安九個(gè)城市的軌道交通建設(shè)規(guī)劃隨后獲批，項(xiàng)目總投資為4147.04億元。2015年底中國城軌在建里程按城市類型分類占比（一）城市軌道交通建設(shè)以PPP模式輸血如此巨大規(guī)模的投資，單單依靠政府的力量顯然是無法全部實(shí)現(xiàn)的。由于城市軌道交通是準(zhǔn)經(jīng)營性的公用基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)和運(yùn)營既可以由政府來提供，也可以由政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制,通過PPP模式市場(chǎng)化運(yùn)作來提供。PPP模式的引入將降低地方政府短期財(cái)政壓力。在地方政府財(cái)政壓力加大的背景下，國內(nèi)絕大部分城市尤其是沒有地鐵建設(shè)運(yùn)營基礎(chǔ)的城市都將PPP模式視為城市軌道交通投融資的一種現(xiàn)實(shí)選擇。這一方面反映出地方政府的財(cái)政困境，另一方面也說明PPP模式能很好的與城市軌道交通的特點(diǎn)相契合，從效率和可持續(xù)發(fā)展來看，利用PPP模式創(chuàng)新城市軌道交通投融資體制，將吸引社會(huì)資本投入到城市軌道交通的建設(shè)、運(yùn)營及軌道物業(yè)商業(yè)地產(chǎn)的開發(fā)上來，推動(dòng)城市軌道交通建設(shè)和運(yùn)營的精細(xì)化管理。發(fā)改委分別于2015年5月、2015年12月、2016年9月分三批向社會(huì)公眾推介PPP項(xiàng)目，在這三批共計(jì)3752個(gè)PPP項(xiàng)目中，涉及城市軌道交通項(xiàng)目57個(gè)，項(xiàng)目數(shù)量雖不多，但單體投資規(guī)模巨大，三批軌道交通項(xiàng)目投資金額總計(jì)10,111億元，占三批項(xiàng)目總體投資金額的15.87%。財(cái)政部目前共推出了三批PPP示范項(xiàng)目，共752個(gè)項(xiàng)目，其中有23個(gè)軌道交通項(xiàng)目，總投資達(dá)到4596億元，占全部示范項(xiàng)目投資總額的23.16%。實(shí)際上，早于國家對(duì)PPP模式大力推廣，十多年前就已有在城市軌道交通行業(yè)以BOT方式引入優(yōu)質(zhì)的社會(huì)資本運(yùn)營方的案例。2004年12月，香港地鐵公司與北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司簽署了4號(hào)線投資、建設(shè)、運(yùn)營合作的原則性協(xié)議，標(biāo)志著4號(hào)線成為中國大陸城市軌道交通首個(gè)政府和企業(yè)合作運(yùn)營的線路。至此后，深圳、杭州等地也成功的開展了PPP模式的嘗試。為吸引有實(shí)力的企業(yè)的資金以及運(yùn)營和維護(hù)的先進(jìn)理念和經(jīng)驗(yàn),深圳地鐵4號(hào)線、杭州地鐵1號(hào)線一期工程建設(shè)的PPP模式也引進(jìn)了港鐵作為合作對(duì)象。中國的城市軌道交通PPP模式在經(jīng)過北京、杭州、深圳等地的實(shí)踐之后，隨著國內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程推進(jìn)帶來的軌道建設(shè)項(xiàng)目的加快和投融資環(huán)境的變化，軌道交通領(lǐng)域?qū)⑹窍乱浑A段PPP模式應(yīng)用的重點(diǎn)領(lǐng)域。（二）軌道交通PPP市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越白熱化如火如荼的軌道交通建設(shè)讓各路資本紛紛登臺(tái)競(jìng)相搶占這一巨大的市場(chǎng)，國內(nèi)的軌道交通采用PPP或“投融資+總承包”模式，一個(gè)包動(dòng)輒幾十億幾百億，由于軌交項(xiàng)目通常是“兩標(biāo)并一標(biāo)”來招標(biāo)，社會(huì)資本投資人更看中的還是軌交項(xiàng)目的施工大單和融資大道，出于投資帶動(dòng)工程總承包沖刺業(yè)績的考慮，有強(qiáng)大的施工能力的央企不斷出擊爭(zhēng)奪軌交PPP市場(chǎng)份額，導(dǎo)致國內(nèi)軌道交通市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)越來越白熱化。目前軌道交通的PPP市場(chǎng)基本被建筑業(yè)六大央企軍團(tuán)所占有，單就2016年全國共有60多條地鐵新開工，中國中鐵、中國鐵建、中國建筑、中國電建、中國交建五大央企獲取的軌道交通PPP訂單合計(jì)超過了5000億元，隨著未來城軌交通投資規(guī)模增長，特別是擁有地鐵建設(shè)強(qiáng)項(xiàng)的“中鐵雙雄”—中國中鐵和中國鐵建將獲取巨大的市場(chǎng)份額。在推廣應(yīng)用PPP模式的大環(huán)境下，為搶抓城市軌道交通發(fā)展機(jī)遇，除了這些央企施工巨頭，還有諸多其他領(lǐng)域的企業(yè)也參與到地鐵PPP項(xiàng)目投資建設(shè)中。參與PPP項(xiàng)目的還有房地產(chǎn)行業(yè)巨頭綠地集團(tuán)，項(xiàng)目總投資196億的南京地鐵5號(hào)線由綠地集團(tuán)聯(lián)合上海隧道股份低價(jià)搶標(biāo)，讓行業(yè)驚詫不已。綠地通過聯(lián)合體的形式以BOT、PPP等多元化投資模式在全國各地開展軌道工程投資建設(shè)業(yè)務(wù)的同時(shí)，還利用TOD的開發(fā)模式，積極參與地鐵沿線區(qū)域的城市綜合開發(fā)。此外，還有貴陽地鐵2號(hào)線一期工程、武漢軌道交通8號(hào)線等PPP項(xiàng)目由銀行等金融主體以股權(quán)投資基金方式單獨(dú)中標(biāo)，招標(biāo)結(jié)果中沒有體現(xiàn)專業(yè)社會(huì)資本方的直接參與，融資與建設(shè)運(yùn)營的割裂，被質(zhì)疑有違PPP本義。（三）國內(nèi)軌道交通PPP的特點(diǎn)目前我國是城市軌道交通建設(shè)的最大市場(chǎng)，運(yùn)營里程幾乎每五年翻一番?？焖偻七M(jìn)軌道交通建設(shè)的重要抓手就是采用PPP，但軌道交通PPP模式還處于粗放發(fā)展階段，重視建設(shè)、不重視運(yùn)營管理和效益的分析，推動(dòng)城市軌道交通可持續(xù)發(fā)展的PPP模式迫在眉睫。由于軌道交通項(xiàng)目投資較大、運(yùn)營相對(duì)復(fù)雜，需要社會(huì)投資人不僅僅具備投融資及建設(shè)能力，還要有運(yùn)營或者整合運(yùn)營資源的能力，在全生命周期中確保運(yùn)營安全并提供良好的運(yùn)營服務(wù)，從國內(nèi)交通PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式和特點(diǎn)來看目前市場(chǎng)上顯然缺市場(chǎng)化的運(yùn)營商，還是處于市場(chǎng)開放初期，還未有充分的競(jìng)爭(zhēng)者。國內(nèi)軌道交通PPP特點(diǎn)：1.中標(biāo)者皆為央企，建筑業(yè)央企為主。2.投資回收主要來自政府的可行性缺口補(bǔ)助，票務(wù)收入和非票務(wù)收入所占比重較校3.最終軌道交通的運(yùn)營可能還會(huì)再交回由項(xiàng)目所在地的軌道交通項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)。數(shù)據(jù)表明，軌道交通PPP項(xiàng)目同行業(yè)中的競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，回報(bào)條件也愈發(fā)苛刻，投資回報(bào)率相應(yīng)便有了下降的趨勢(shì)，參與這類城市軌道交通PPP項(xiàng)目社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)以施工企業(yè)居多，像中車、中建、中交這樣的公司，國內(nèi)要轉(zhuǎn)型的房地產(chǎn)商，都在積極探索進(jìn)入地方城市軌道交通投融資的模式。二、城市軌交—地鐵建設(shè)為何收緊中國地鐵的“大躍進(jìn)”帶來的是地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步加劇?；诘胤絺鶆?wù)安全考慮，從2016年城市軌道交通市場(chǎng)開始集中爆發(fā)的那一年開始到目前，地鐵審批就“踩剎車”了，導(dǎo)火線是今年8月發(fā)生的包頭地鐵被叫停事件，該事件引發(fā)一些城市地鐵被點(diǎn)名批評(píng)，國家要求發(fā)改委對(duì)全國軌道交通建設(shè)情況重新評(píng)估，并在此基礎(chǔ)上形成分類管理意見，待國家批準(zhǔn)后再啟動(dòng)審批工作。發(fā)改委由此慎重對(duì)待地方地鐵項(xiàng)目規(guī)劃的審批，全國地鐵熱降溫的深層次原因從宏觀背景看是隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長平穩(wěn)，2017年以來，特別是2017年下半年，“防風(fēng)險(xiǎn)，提振實(shí)體經(jīng)濟(jì)”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主基調(diào)。為抑制地方債務(wù)的增加，強(qiáng)監(jiān)管文件出臺(tái)，財(cái)政部接連出臺(tái)了50號(hào)文、87號(hào)文用以規(guī)范地方政府舉債融資以及政府購買服務(wù)，負(fù)責(zé)地鐵建設(shè)規(guī)劃審批的發(fā)改委采取審慎的態(tài)度抑制地方的地鐵投資沖動(dòng)，規(guī)范城市軌道建設(shè)投資就不難理解了；從地方財(cái)政收入與地鐵運(yùn)營補(bǔ)貼支出預(yù)算的匹配度看，站在城市建設(shè)民生為本、量力而為的理性立場(chǎng)，二、三線城市地鐵投資帶來的財(cái)政陷阱是被被叫停的直接原因。（一）地鐵大躍進(jìn)將會(huì)成為許多城市的財(cái)政噩夢(mèng)2015年發(fā)改委頒布的《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》進(jìn)一步明確了發(fā)改委與地方政府之間在地鐵項(xiàng)目審批中的角色，其中發(fā)改委負(fù)責(zé)審核由地方政府上報(bào)的地鐵建設(shè)線網(wǎng)規(guī)劃，地方政府則負(fù)責(zé)具體項(xiàng)目的審批。地鐵立項(xiàng)工程審批權(quán)下放至省級(jí)政府以后，中國地鐵建設(shè)便進(jìn)入快車道，多個(gè)城市的地鐵項(xiàng)目均在這一階段完成審核并進(jìn)入建設(shè)期，并且處于規(guī)劃和申報(bào)地鐵項(xiàng)目階段的城市也越來越多。我國龐大的地鐵建設(shè)計(jì)劃需要巨大的投資，預(yù)計(jì)從2014年起到2020年止在城市地鐵項(xiàng)目建設(shè)中全國各地將投入約2.5萬億元人民幣。盲目投建地鐵的巨額投資誰來買單？在國內(nèi)建一條地鐵成本平均每公里在6億元左右，如果按一條地鐵長30公里計(jì)算，其修建成本或可高達(dá)至少180億元人民幣，這是一個(gè)中等城市一年的財(cái)政收入總額。以包頭市為例，2016年包頭市全年一般公共預(yù)算收入為271.2億元，按批復(fù)的建設(shè)規(guī)劃光修建地鐵一項(xiàng)，就花掉了全市4～5年的全部財(cái)政收入，實(shí)際上更大的消耗還是在營運(yùn)這塊，如按照30年折舊車輛報(bào)廢計(jì)算，運(yùn)營費(fèi)用可以達(dá)到2～6倍的建設(shè)費(fèi)用。具體費(fèi)用還和運(yùn)營的是地上線還是地下線、照明、車型等有關(guān)。如果一個(gè)城市不止一條地鐵線路，地方政府還需面臨建設(shè)期和運(yùn)營期的雙重財(cái)政負(fù)擔(dān)，這種投入是很難持續(xù)的。財(cái)大氣粗的擁有數(shù)千萬人口的北京、上海和廣州也已經(jīng)被地鐵運(yùn)營壓得透不過氣來。北京地鐵運(yùn)營收支缺口巨大，北京地鐵公司7年來獲財(cái)政補(bǔ)貼221億元，主要用于彌補(bǔ)線路基本運(yùn)營虧損、設(shè)備設(shè)施更新改造支出，且這并不包括每年都會(huì)安排給軌道交通的100億左右的專項(xiàng)建設(shè)資金。事實(shí)上，即便是作為發(fā)達(dá)國家的新加坡，因其對(duì)于地鐵逐年投入的設(shè)備更新及追加投資數(shù)額龐大，也已經(jīng)對(duì)地鐵的高成本叫苦連天?？梢灶A(yù)見，地鐵大躍進(jìn)的后遺癥將成為人口不再增長甚至凈流出、經(jīng)濟(jì)放緩和工業(yè)轉(zhuǎn)移的城市難以承受的財(cái)政噩夢(mèng)。鑒于此，城市軌道交通要有自身的客觀條件（人口、GDP和財(cái)政狀況等）——“量力而行，有序發(fā)展”，選擇與城市體量相適應(yīng)的軌道交通制式，必須強(qiáng)調(diào)城軌交通不等同于地鐵，還包括輕軌系統(tǒng)、單軌系統(tǒng)、有軌電車、磁浮系統(tǒng)、自動(dòng)導(dǎo)向軌道系統(tǒng)、市域快速軌道系統(tǒng)。國家層面更鼓勵(lì)發(fā)展造價(jià)較低、性價(jià)比較高的建于地面或高架橋上的中運(yùn)量軌道交通系統(tǒng)，如單軌等制式，并鼓勵(lì)利用鐵路開行市域列車實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)部快速通勤。據(jù)悉，目前發(fā)改委基礎(chǔ)司正在修訂國務(wù)院2003年下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)城市快速軌道交通建設(shè)管理的通知》（國辦發(fā)[2003]81號(hào)），通過嚴(yán)格把關(guān)，提升地鐵項(xiàng)目審批的約束力。（二）以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通PPP模式政府建設(shè)軌道交通承載了很多目標(biāo)與訴求，本地政府是城軌交通建設(shè)的投資主體。城市軌道交通投入資金規(guī)模大、工程建設(shè)周期長、運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用高等因素決定其不僅需要層層審批，更需要政府財(cái)政持續(xù)“輸血”才能維持公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的正常運(yùn)營。所以也有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，城市決策者決定上馬地鐵軌道交通的目的不完全是緩解交通壓力，事實(shí)上也未必能有效改善交通，這更多的是一項(xiàng)政治決定。各地軌道交通建設(shè)普遍面臨建設(shè)資金短缺和運(yùn)營虧損兩大難題，以往地鐵建設(shè)資金基本由政府投資+銀行貸款解決，大規(guī)模建設(shè)地鐵的城市大都遇到了財(cái)政約束的困境?！拔飿I(yè)+地鐵”的PPP模式強(qiáng)調(diào)充分挖掘PPP項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營的商業(yè)價(jià)值，這有助于減輕地方政府當(dāng)期財(cái)政支出壓力，從而為城市軌交建設(shè)持續(xù)“輸血”。具體而言，在當(dāng)前“收緊”形勢(shì)下軌道交通PPP建設(shè)模式面臨的困難和挑戰(zhàn)包括：1.政府財(cái)政難以持續(xù)承擔(dān)軌道建設(shè)運(yùn)營投資費(fèi)用，過去那種政府財(cái)政加銀行的融資模式已難以為繼，社會(huì)資本投資回報(bào)基本上全靠政府而非市場(chǎng)的投資回報(bào)方式也難以為繼。2.軌道交通采用PPP模式更加強(qiáng)調(diào)以運(yùn)營為核心，目標(biāo)是進(jìn)行投融資體制創(chuàng)新提高軌道交通的投資和運(yùn)營效率，“僅涉及工程建設(shè)，無運(yùn)營內(nèi)容”把軌道交通項(xiàng)目包裝成PPP進(jìn)行融資的項(xiàng)目難以入庫，這里的運(yùn)營包括軌道和開發(fā)性物業(yè)兩個(gè)方面。3.PPP最重要的是建立“資金分階段平衡”的模式，沒有投資回收機(jī)制就沒有PPP。那么，在軌道交通領(lǐng)域，PPP如何建立可持續(xù)的軌道交通投融資模式是值得深思的問題。4.PPP模式的本質(zhì)是提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率，城市軌道交通建設(shè)作為公共性領(lǐng)域的投資，采用PPP模式不僅僅是一種融資手段，最主要的目的是要解決軌道交通建設(shè)面臨的兩大難題之一即“運(yùn)營虧損”的問題。要降低政府的財(cái)政補(bǔ)貼支出，在我國幾乎所有的城市軌道交通運(yùn)營都處于虧損狀態(tài)的背景下，必須以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向去設(shè)計(jì)軌道交通中的政府和企業(yè)合作的目標(biāo)和邊界。（三）“R+TOD+PPP”為軌道交通造血TOD(TransitOrientedDevelopment)式即公共交通引領(lǐng)城市發(fā)展的綜合開發(fā)模式，此處“公共交通”，指的是包含地鐵、巴士、出租車在內(nèi)的全部公共交通方式，體現(xiàn)了集約高效發(fā)展的特點(diǎn)，為城市帶來更多活力。在軌道交通層面，TOD可以被視作“MOD”（MetroOrientedDevelopment），即以車站為中心的城市規(guī)劃。落實(shí)到具體項(xiàng)目上，就是“R+TOD”，軌道（Railway）加TOD?？梢哉f，地鐵加TOD綜合體就是“以物業(yè)養(yǎng)軌道”在軌道交通的PPP實(shí)踐?！癛+TOD+PPP”軌道交通導(dǎo)向型城市綜合開發(fā)模式正是為了化解軌道交通項(xiàng)目建設(shè)資金短缺和運(yùn)營持續(xù)虧損的問題而創(chuàng)立，由于這一模式構(gòu)建了“以軌道交通提升物業(yè)價(jià)值、以多元經(jīng)營回收外溢收益、以人口集聚增加主營收入、以產(chǎn)業(yè)集中促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展、以軌道線路優(yōu)化空間布局”的運(yùn)行機(jī)制，使軌道交通建設(shè)和運(yùn)營與城市空間、土地利用規(guī)劃及城市建設(shè)有機(jī)結(jié)合，提升綜合效益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、城市發(fā)展的多元平衡，帶來軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。（四）以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通“R+TOD+PPP”模式以可持續(xù)發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通“R+TOD+PPP”模式應(yīng)從縱向和橫向兩個(gè)維度去看，從縱向看是軌道交通投融資模式是否可持續(xù)的問題，從橫向看則是軌道交通以“R+TOD+PPP”模式建設(shè)和運(yùn)營如何與資源環(huán)境、城市空間相友好，實(shí)現(xiàn)“用更低的成本，有更好的服務(wù)”，在滿足人們的出行要求的同時(shí)帶動(dòng)城市升級(jí)和城市更新改造，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。以可持續(xù)性發(fā)展為導(dǎo)向的軌道交通“R+TOD+PPP”模式必須從綜合開發(fā)思維、城市經(jīng)營思維出發(fā)，將傳統(tǒng)、單一的交通樞紐功能轉(zhuǎn)化為集交通、商業(yè)、娛樂等于一體的綜合性開發(fā)，打造“軌道交通TOD綜合體”；把軌道交通線路選擇、站點(diǎn)及其土地空間的利用，與城市社區(qū)的建設(shè)、商業(yè)與公住的空間布置緊密相連，提高軌道交通與城市建設(shè)的耦合性，并進(jìn)行新型交通模式間的深度整合，進(jìn)而提升公共交通的服務(wù)水平與競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，物業(yè)開發(fā)的范圍、模式和成本，應(yīng)根據(jù)軌道交通的資本性投入、未來客流量預(yù)測(cè)、運(yùn)營養(yǎng)護(hù)成本等進(jìn)行測(cè)算、評(píng)估，從而合理規(guī)劃軌道沿線物業(yè)發(fā)展。這就需要決策者、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃部門和專業(yè)機(jī)構(gòu)具有相當(dāng)?shù)恼J(rèn)知能力，讓社會(huì)資本的專業(yè)能力和主動(dòng)性真正回歸到市場(chǎng)本位。在創(chuàng)新機(jī)制、協(xié)同效應(yīng)以及將軌道交通作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品融入市場(chǎng)等方面要借鑒香港地鐵的“兩個(gè)提前介入”，即地鐵在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，投資人要提前介入物業(yè)開發(fā)和營運(yùn)業(yè)務(wù)；在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，營運(yùn)公司要提前介入規(guī)劃。讓軌道交通投資運(yùn)營商能夠真正參與到項(xiàng)目前期的綜合策劃，協(xié)同政府完成一個(gè)財(cái)政可承受、物有所值的“基于產(chǎn)業(yè)的全生命周期運(yùn)營”PPP綜合解決方案，其核心的要點(diǎn)在于以下三個(gè)方面：第一，在國家、地方政府規(guī)劃和用地政策層面支持軌道交通社會(huì)投資者圍繞一些站點(diǎn)及車輛行駛路段進(jìn)行整體規(guī)劃和綜合開發(fā)，形成軌道交通導(dǎo)向型城市綜合開發(fā)模式。在開發(fā)機(jī)制上，要形成軌道交通與周邊物業(yè)開發(fā)的良好互動(dòng)及協(xié)調(diào)機(jī)制。2014年7月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)），提出了以土地開發(fā)支持鐵路建設(shè)的模式，并系統(tǒng)地提出了“土地綜合開發(fā)”的概念及其具體的操作模式。根據(jù)該意見，“……對(duì)鐵路站場(chǎng)及毗鄰地區(qū)特定范圍內(nèi)的土地實(shí)施綜合開發(fā)利用。通過市場(chǎng)方式供應(yīng)土地，一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建方式開發(fā)利用土地，促進(jìn)鐵路站場(chǎng)及相關(guān)設(shè)施用地布局協(xié)調(diào)、交通設(shè)施無縫銜接、地上地下空間充分利用、鐵路運(yùn)輸功能和城市綜合服務(wù)功能大幅提高，形成鐵路建設(shè)和城鎮(zhèn)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)鐵路和城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展。”——在上述原則之下，鐵路建設(shè)和土地開發(fā)不再被割裂為兩個(gè)步驟，而是被統(tǒng)一納入一體設(shè)計(jì)和統(tǒng)一聯(lián)建。該意見進(jìn)一步規(guī)定了針對(duì)現(xiàn)有鐵路用地和新建鐵路站場(chǎng)的綜合開發(fā)基本模式。推廣軌道交通TOD綜合開發(fā)場(chǎng)站/軌道沿線及周邊土地綜合開發(fā)利用“軌道綜合體”的操作方式與《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》規(guī)定的將基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)設(shè)施與土地供應(yīng)進(jìn)行一體設(shè)計(jì)、統(tǒng)一聯(lián)建的操作方式是相同的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，建立軌道交通建設(shè)投資產(chǎn)生的土地增值收益在國家與投資主體之間的合理分配機(jī)制，使投資主體可以回收、分享因軌道交通建設(shè)帶來的物業(yè)開發(fā)增值收益，解決軌道交通發(fā)展資金與運(yùn)營補(bǔ)虧的問題，充分將正外部性內(nèi)部化，提高了軌道交通服務(wù)質(zhì)量和城市公共基礎(chǔ)建設(shè)的效益。第二，合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是軌道交通PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。軌道交通這樣一個(gè)非常復(fù)雜的大型公共產(chǎn)品存在投資基數(shù)大、建設(shè)周期長、回收期長、建成后固定資產(chǎn)折舊多等特點(diǎn)，涉及到的很多風(fēng)險(xiǎn)是社會(huì)資本無法承擔(dān)的，如路網(wǎng)規(guī)劃、土地使用、不同交通方式之間的銜接以及車票定價(jià)等。政府要在PPP項(xiàng)目當(dāng)中定位準(zhǔn)確并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，需要明確邊界條件，即政府和社會(huì)資本的責(zé)權(quán)劃分，這是PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和享受收益的合理范圍，也是社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的前提條件。第三，合理確定軌道交通TOD綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模。地方政府應(yīng)按照軌道交通站場(chǎng)區(qū)TOD綜合開發(fā)的基本要求，綜合考慮建設(shè)用地供給能力、市場(chǎng)容納能力、軌道交通建設(shè)投融資規(guī)模等因素，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市（鎮(zhèn)）規(guī)劃，合理劃定綜合開發(fā)用地邊界（國辦發(fā)〔2014〕37號(hào)文針對(duì)鐵路建設(shè)扣除站場(chǎng)用地后，同一鐵路建設(shè)項(xiàng)目的綜合開發(fā)用地總量按單個(gè)站場(chǎng)平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場(chǎng)綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃）；在規(guī)劃層面要針對(duì)綜合開發(fā)制定具有針對(duì)性、實(shí)操性的指標(biāo)、辦法或條例，明確綜合開發(fā)功能和指標(biāo)，提供有利軌道運(yùn)營的規(guī)劃設(shè)計(jì)，提升土地資源利用價(jià)值。軌道交通能給周邊地區(qū)帶來正外部性，綜合開發(fā)是將物業(yè)升值這一正外部性收益回收最有效提高土地資源利用率。軌道站場(chǎng)土地資源浪費(fèi)并不鮮見，鐵路土地資源的利用率差已成共識(shí)，如北京南站就被許多專業(yè)人士認(rèn)為至少閑置了價(jià)值400億－700億元的可開發(fā)資源。采取TOD模式是土地利用方式的重要探索方向，“軌道綜合體”正是探索TOD模式的重要形式。要做到TOD綜合開發(fā)，解決土地和土地出讓協(xié)調(diào)匹配建設(shè)時(shí)序問題是關(guān)鍵，同時(shí)投資人能用先進(jìn)的經(jīng)營城市理念對(duì)站區(qū)周邊土地商業(yè)進(jìn)行有效開發(fā)，TOD規(guī)劃的介入時(shí)機(jī)等問題亦非常關(guān)鍵?！敖ㄜ壍谰褪墙ǔ鞘小钡睦砟钤谛聲r(shí)代需要有新的內(nèi)涵。在當(dāng)前形勢(shì)下，符合國家政策導(dǎo)向，順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律，選擇以人為本、功能復(fù)合、集聚開發(fā)的“R+TOD”模式因地制宜地發(fā)展城軌交通正在被越來越多的城市接受，在城軌交通行業(yè)新一輪大發(fā)展中我們面臨的核心問題是如何做到更快到更好、更健康、更可持續(xù)。
