國外PPP發(fā)展現(xiàn)狀及對中國的借鑒
2017-12-26
1.全球PPP分布概覽
根據(jù)PWF的數(shù)據(jù)，1985-2011年，全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7751億美元，其中，歐洲處于領(lǐng)先地位，大約占全球PPP名義價值的45.6%，接下來是亞洲和澳大利亞，所占份額為24.2%，墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計占11.4%。美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8％，非洲和中東地區(qū)PPP名義價值為315億美元，占全球份額的4.1%。
需要注意的是，PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補充，僅在能夠更好的實現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用，在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出，即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家，PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營部門交付，但只有約10%-15%是通過PPP方式提供。
表1 各國PPP投資占公共投資比例
國家 PPP占公共投資的比例 國家 PPP占公共投資的比例
澳大利亞 10%-15% 墨西哥 15%
英國 10%-13% 芬蘭 10%-15%
韓國5%-10% 盧森堡 5%-10%
德國3%-5% 南非3%-5%
挪威 3%-5% 西班牙3%-5%
加拿大 1%-3% 意大利1%-3%
新西蘭 1%-3% 捷克 0%-1%
資料來源：聯(lián)合資信整理
在國外PPP實踐中，英國是最早采用PPP模式的國家，發(fā)展較成熟；加拿大和澳大利亞也是公認的PPP模式運用較好的國家。本部分將以這三個國家為例介紹國際PPP模式發(fā)展概況。
2.英國PFI
英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家，于1992年首次提出私人融資計劃（PFI）。2012年，英國財政部進一步推出新型私人融資(PF2)，兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司（SPV）參股投入部分資本金以吸引長期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%，化解了在資金緊缺時的融資局限性，又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。同時，在PF2合同中，公共部門將承擔更多的管理風險，如因法律、場址污染、保險等不可預(yù)見的變化引發(fā)的費用增加的風險；PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長期債務(wù)融資，特別是從資本市場融資。
法律頂層設(shè)計方面：到目前為止，英國對PPP沒有專門的立法，是通過財政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進行管理。在PFI階段，有3個政策性文件：《應(yīng)對投資風險》（2003）、《強化長期伙伴關(guān)系》（2006）和《基礎(chǔ)設(shè)施采購：實現(xiàn)長期價值》（2008）。在PF2階段，有1個政策性文件：《PPP的新方式》（2012）。
組織保障方面：2010年前，英國負責PPP運行的機構(gòu)有兩個：（1）財政部的PPP工作組；（2）“英國合作伙伴關(guān)系”（Partnership UK），獨立于財政部，按公司化運營，市場投資人占股51%，財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%，專項支持PPP工作組遴選的PFI項目。2011年，財政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局（IUK，Infrastructure UK）工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能，統(tǒng)一管理實施PF2項目。
PPP開展情況方面：根據(jù)IUK的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2012年3月16日，PFI存量項目數(shù)量為717個，其中在運營的項目為648個（2011年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個和632個），總投資額為547億英鎊（2011年3月16日的總投資額為529億英鎊）。從項目運作模式看，717個存量項目中，有311個項目成立了SPV。2011-2012年間，私人部門支付的資金為18億英鎊；2012年-2013年為24億英鎊，2013-2014年預(yù)計為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10-13%。[ 由于英國PF2于2012年才推出，而IUK最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)為截至2012年3月，因此統(tǒng)計數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。]
英國PPP模式有幾個特點：
一是較少采用特許經(jīng)營，多數(shù)情況下選擇PFI（2012年后進一步改進為PF2）。特許經(jīng)營的項目，需要使用者付費，而PFI項目則是政府付費的。由于英國的教育和醫(yī)療是全民免費，所以大多采用PFI模式。即便是交通（高速公路、鐵路等）絕大多數(shù)也是采用PFI模式，整個英國目前只有一條使用者付費的交通(公路項目公里22公里，因公路收費，使用者較少，目前政府打算收回國有)。
二是項目覆蓋行業(yè)范圍廣，以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底，英國的717個存量PFI項目中甚至包括國內(nèi)不常見的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中，教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%，合計超過50%；總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%，合計超過60%。交通類項目投資額往往較大，雖然項目個數(shù)占比不到6%，但是其投資額占比卻超過12%。
表2 英國PFI項目行業(yè)分布
分類 項目數(shù)量（個） 項目個數(shù)占比 項目總投資額（億英鎊） 投資額占比
教育 213 29.71% 112.17 20.50%
醫(yī)療 136 18.97% 120.68 22.06%
其他 55 7.67% 87.64 16.02%
交通 38 5.30% 69.90 12.78%
廢棄物處理 38 5.30% 43.51 7.95%
住房 34 4.74% 17.25 3.15%
道路照明 32 4.46% 14.27 2.61%
健康 29 4.04% 12.33 2.25%
辦公用房 24 3.35% 35.34 6.46%
警察局 24 3.35% 4.75 0.87%
服務(wù)中心 24 3.35% 3.19 0.58%
消防 13 1.81% 3.95 0.72%
教育培訓(xùn) 12 1.67% 7.98 1.46%
監(jiān)獄 12 1.67% 6.37 1.16%
娛樂設(shè)施 12 1.67% 2.05 0.37%
法院 8 1.12% 1.95 0.36%
圖書館 7 0.98% 1.58 0.29%
安全教育中心 4 0.56% 0.68 0.12%
防洪 2 0.28% 1.55 0.28%
總計 717 100.00% 547.12 100.00%
資料來源：IUK
三是運營期限整體較長。運營期限在20-30年之間的項目合計占比為81.45%。也有少量項目運營期限在5年以內(nèi)的項目（占0.56%），主要為IT類項目；和部分超過40年的項目（占0.28%），主要為交通類項目（高速公路維護）和醫(yī)療項目。
表3 英國PFI運營合同年限分布
運營期限 項目數(shù)量（個） 數(shù)量占比
5年以內(nèi) 4 0.56%
5-10年（不含5年） 11 1.53%
10-15年（不含10年） 26 3.63%
15-20年（不含15年） 29 4.04%
20-25年（不含20年） 317 44.21%
25-30年 （不含25年） 267 37.24%
30-35（不含30年） 52 7.25%
35-40（不含35年） 9 1.26%
40-50（不含40年） 2 0.28%
合計 717 100.00%
資料來源：IUK
3.加拿大
加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。
法律頂層設(shè)計方面：加拿大各級政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，不斷完善PPP項目采購流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》是目前PPP項目的主要依據(jù)。
組織保障方面：2008年，加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大（PPP Canada）。該機構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有，但按照商業(yè)模式運作，PPP加拿大通過財政部向國會報告，公司具有獨立的董事會。這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運作。PPP加拿大設(shè)立了一個總額為12億美元的“加拿大P3基金”（P3 Canada Fund），為PPP項目提供不超過投資額25%的資金支持。任何層級的地方政府都可以申請該基金，截至2013年一季度末，該基金已為加拿大15個PPP項目提供基金支持近8億美元，撬動市場投資超過33億美元。
PPP開展情況方面：根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，自1991至2013年，加拿大啟動PPP項目206個，項目總價值超過630億美元，涵蓋全國10個省，涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2003-2012年期間，加拿大共有121個PPP項目完成了融資方案，各項目在不同的行業(yè)分布情況如表4。這121個PPP項目在建設(shè)過程中的資本投入共計384億美元，其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入178億美元；運營與維護投入共計128億美元，醫(yī)療保健行業(yè)的運營維護投入49億美元。
表4 加拿大PPP行業(yè)分布
行業(yè) 項目數(shù)量 占比 行業(yè) 項目數(shù)量 占比
教育 7 5.79% 住房 2 1.65%
環(huán)境 5 4.13% 國防 1 0.83%
司法 14 11.57% 政府服務(wù) 2 1.65%
交通 24 19.83% 文化 7 5.79%
醫(yī)療保健 59 48.76%
合計 121 100%
資料來源：PPP Canada
4.澳大利亞
澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎(chǔ)設(shè)施項目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀80年代，為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來的資金不足問題，澳大利亞開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式，由SPV與政府就融資建設(shè)和運營簽訂項目協(xié)議，期限一般為20-30年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況，政府可以隨時跟進；合同到期時項目資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀80年代，澳大利亞PPP的運營取得了較好效益，90年代開始，政府開始大量引入私人資本，同時將建設(shè)和運營風險更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本，以致私人資本負擔過重，資金難以為繼。2000年以來，澳大利亞汲取經(jīng)驗和教訓(xùn)，制定特別法律措施，充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢，以實現(xiàn)共贏。
法律頂層設(shè)計方面：澳大利亞對PPP沒有專門立法，于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進行規(guī)范，各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例，2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項目開展的主要依據(jù)。
組織保障方面：2008年，澳大利亞創(chuàng)立全國層面的PPP管理機構(gòu)，即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局（Infrastructure Australia，簡稱IAU），推廣PPP是該機構(gòu)的職能之一。其后，IAU發(fā)布了一整套全國公私合作指南，將PPP項目的決策過程分為投資決策階段與采購決策階段，前者確定項目的經(jīng)濟合理性和財務(wù)可行性，后者回答公私合作在投資與運行費用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運營管理、效率、風險分擔等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購。
PPP開展情況方面：截至2009年底[ 最新數(shù)據(jù)未能獲取。]，澳大利亞的PPP市場達920億美元，分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。澳大利亞PPP項目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域，其特色在于建立嚴格的審計和績效評價機制。
三、國際PPP項目運營模式及融資模式
與其他運作模式相比，PPP模式有顯而易見的優(yōu)點：公共部門和私人部門可以發(fā)揮各自優(yōu)勢，充分利用有限資源，建立長期合作關(guān)系實現(xiàn)共贏；可以彌補公共部門資金不足的缺陷；節(jié)約管理成本和資金成本，提高建設(shè)和運營效率；提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和服務(wù)水平。但PPP模式又是一個十分復(fù)雜的系統(tǒng)工程，參與者眾多，組織結(jié)構(gòu)和形式非常復(fù)雜，需要牽頭人有很高的協(xié)調(diào)組織能力；同時PPP模式一般周期較長，前期需要收集和分析大量的數(shù)據(jù)和資料以識別項目各階段的風險，對風險分擔機制要求很高。從國際PPP的實踐來看，PPP項目成功的核心在于三點：契約精神、風險共擔和利益共享。本部分將從運營模式、融資模式的角度，并結(jié)合案例對國際通常采用的PPP模式進行討論。
1.運營模式
國際PPP項目一般由政府作為發(fā)起人發(fā)起，由政府和私人部門共同投資設(shè)立。在政府與私人部門完成最初的招標和相關(guān)談判后，PPP項目的運作模式一般而言如下圖所示：
圖2 國際PPP項目基本運作模式
資料來源：聯(lián)合資信整理
PPP運作的基本流程如下：
?、僬退饺瞬块T按比例投入一定資本金籌建PPP項目公司。通常情況下，政府部門出資比例較小，而PPP項目的特點之一就是撬動更多的社會資金。同時，股本金占PPP項目所需全部投資額的比例較小，一般在10%-30%。
②通過銀行等金融機構(gòu)獲得債權(quán)融資。PPP項目的特點之一是高負債運行，一般而言，債權(quán)資金占PPP項目公司總資產(chǎn)的70%或以上。融資方式大多是通過銀行貸款（含銀團貸款）和發(fā)行債券。在最新的PPP實踐中，信托、保險資金、養(yǎng)老資金等也有介入，極大的豐富了資金來源渠道。關(guān)于PPP項目的具體融資工具和融資方式，后文將會有更多論述。
?、壅块T將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給PPP項目公司。特許經(jīng)營期限根據(jù)項目類型不同而有所區(qū)別，一般而言在20-30年期間，項目類型以交通基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療等為主。
④承建商與PPP項目公司簽訂建造合同，建造合同可能是BT或EPC總承包形式。供應(yīng)商與PPP項目公司簽訂設(shè)備采購或供貨合同。在這個環(huán)節(jié)，承建商可以通過墊資等方式、供應(yīng)商可以通過經(jīng)營租賃等方式給PPP項目提供中短期融資甚至是長期融資。
?、軵PP項目公司向承建商、供應(yīng)商支付相關(guān)費用。在大多情況下，SPV的發(fā)起方會同時作為項目承建商或供應(yīng)商，因此對私人資本而言，可以從以下兩方面獲得收入：一是初始股權(quán)投資回報，即資金回報；二是建造合同收入或供貨合同收入，即服務(wù)回報。
?、捱\營商與PPP項目公司簽訂運營維護合同。
?、逷PP項目公司向運營商支付相關(guān)費用。同樣，運營商一方面可以獲得資金回報，另一方面可以通過后期運營維護取得服務(wù)回報。
?、啾ｋU公司與PPP項目公司就相關(guān)債券簽訂保險合同。如美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴建項目發(fā)行的30年免稅債券就購買了保險，使得債券被惠譽和標準普爾評級為AAA，從而降低了債券發(fā)行成本。
⑨對于PPP項目而言，投資回報一般包括三種模式：使用者付費、使用者付費+政府購買、政府購買。上述三種投資回報模式分別對應(yīng)三種類型的項目，即經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和公益性項目。在經(jīng)營性項目中，使用者付費可基本覆蓋投資支出并提供合理回報。在準公益性項目中，由于其具有公益性質(zhì)，單靠使用者付費可能不能完全彌補項目運行開支，因此需要政府部門通過政府購買方式提供一定的收入來源，即可行性缺口補助。如法國西班牙跨國鐵路項目，政府購買占到總投資的比例高達57%，政府購買成為該項目成功的重要因素。此外，在項目運營期間，特別是在項目收益達不到預(yù)期時，政府也會根據(jù)約定支付一定補助，即政府承擔最低需求風險。而在公益性項目中，政府購買將作為唯一收入來源用以彌補投資成本。
⑩項目公司向股權(quán)資本和債權(quán)資本分配收益。在有的PPP項目中，后期由于運營等方面的問題可能會出現(xiàn)債務(wù)重組而改變原有資本結(jié)構(gòu)的情況（即再融資），在這種情況下，項目收益的分配應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整。如英國賽文河第二大橋項目。
2.融資模式
國際PPP項目的融資基本上采取股權(quán)+債權(quán)的模式。
從具體融資工具看，國際PPP項目可以通過股東提供股權(quán)融資，包括政府和私人部門出資，最新實踐中PPP基金也逐步參與進來。PPP項目具有高負債運營的特點，資本金比例一般在10%-30%。PPP基金的主要作用是通過撬動資源和運用專業(yè)技能尋找優(yōu)質(zhì)PPP項目，在培養(yǎng)市場過程中起到催化作用。從國際PPP基金的實際操作看，主要分為政府發(fā)起的PPP基金和市場發(fā)起的PPP基金兩大類。政府發(fā)起的基金包括加拿大P3基金、印度基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)金融有限公司（提供長期的商業(yè)貸款，最多可提供資本成本的20%貸款，還提供咨詢服務(wù)和試點擔保計劃）、瑪格麗特2020基金（為歐洲氣候變化、能源安全等其他基礎(chǔ)設(shè)施投資項目提供股本和準股本金），JISSICA基金（為歐洲市政PPP項目提供貸款、股本和擔保）等。市場發(fā)起的基金包括氣候變化PPP基金（向亞行的發(fā)展成員國內(nèi)氣候與環(huán)境相關(guān)領(lǐng)域的項目提供股本、貸款及基金）、菲律賓基礎(chǔ)設(shè)施投資聯(lián)盟（為菲律賓核心基礎(chǔ)設(shè)施融資提供股本和準股本）。
國際PPP項目也可以通過商業(yè)貸款（包括銀團貸款）、資本市場、國家或區(qū)域性開發(fā)銀行等方式獲得債務(wù)融資。其中，資本市場的具體形式主要為地方政府債券、項目收益?zhèn)?、公司債券、以及資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等。在最新的PPP項目實踐中，為了隔離政府風險，政府一般不直接承擔債券的償還責任，但會通過提供政府補貼、幫助申請PPP基金等方式對PPP項目融資提供支持。
美國在運用收益證券方面是最好的國家之一。項目收益?zhèn)敲绹不A(chǔ)設(shè)施債務(wù)融資的主要渠道，是僅次于國債和公司債券的第三大債券市場。通常有政府撥款、地方稅收收入或者租賃付款作擔保，可以免繳美國聯(lián)邦收入所得稅（和一些地方稅），直接降低融資成本達2個百分點。
在PPP項目的債券融資中，由于債券存續(xù)期較長，可能會采用通貨膨脹指數(shù)化債券來規(guī)避通脹風險。通脹指數(shù)債券是指債券的本金或利息根據(jù)某種物價變量定期進行調(diào)整的債券工具。如澳大利亞皇家婦女醫(yī)院項目中，債務(wù)融資為2.93億美元（穆迪評級為Aa2），其中就包括1.45億美元的28年期指數(shù)化年金債券（Indexed Annuity Bonds，IABs，通脹指數(shù)化債券的一種）。
此外，從廣泛意義上講，EPC總承包商可以通過BT等形式、設(shè)備承包商可以通過經(jīng)營租賃等形式對PPP項目提供融資便利。
圖3 國際PPP項目融資渠道
資料來源：聯(lián)合資信整理
從資金來源看，目前國際PPP項目對銀行渠道的資金來源依賴嚴重，銀行資金大約占全部資金渠道的70%-80%，甚至更高。各個國家都在研究探索降低對銀行資金的依賴，包括通過債券融資提高資本市場的比重，以及推動股權(quán)投資者在股權(quán)投資領(lǐng)域發(fā)揮更重要的作用（如加拿大和澳大利亞的養(yǎng)老基金）。PPP項目的利潤率屬于低利潤率，因此追求高收益率的產(chǎn)業(yè)資金、及高風險高回報的資金均不適合投資于PPP項目。而追求長期穩(wěn)定回報的養(yǎng)老基金、保險資金則與PPP的收益回報特點具有高度的匹配性。以加拿大為例，加拿大養(yǎng)老基金是國內(nèi)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要力量，在PPP模式中也不乏養(yǎng)老基金的身影。養(yǎng)老基金的參與方式包括以股權(quán)形式參與PPP項目，或持有PPP相關(guān)債券等。
3.案例分析
國外PPP案例較多，本部分從經(jīng)營性項目、準經(jīng)營性項目和公益性項目三個角度各選取成功和失敗案例來進行分析。正如前文所述，經(jīng)營性項目是采用使用者付費方式獲得投資回報，準公益性項目則是采用政府購買+使用者付費方式獲得投資回報，而公益性項目主要是采用政府購買方式獲得投資回報。
a)經(jīng)營性項目
i.成功案例——英國賽文河第二大橋項目
賽文河位于英格蘭與威爾士之間，阻斷了兩岸交通。1966年，賽文河第一大橋建成通車，但隨著交通流量的增長，到20世紀80年代中期，第一大橋已難以滿足通行需求，需新建第二座大橋。英國政府決定采用PPP模式吸引社會資本完成第二座大橋的建設(shè)、運營和維護，同時接管第一大橋。該項目采用設(shè)計-建造-融資-運營-維護（DBFOM）特許經(jīng)營模式。該項目的社會資本方為賽文河大橋公司，由約翰·萊恩有限公司和GTM Entrepose公司各持股50%。建筑設(shè)計方為托馬斯·伯西事務(wù)所；結(jié)構(gòu)設(shè)計方為哈爾克羅事務(wù)所、SEEE公司、吉福德事務(wù)所；建設(shè)方為VINCI公司、Cimolai Costruzioni Metalliche、弗雷西內(nèi)有限責任公司；融資方為美國銀行、巴克萊銀行。
該項目于1984年啟動前期準備工作，1986年確定建設(shè)方案，1989年賽文河大橋公司中標，1992年項目建成通車。賽文河大橋公司的唯一收入來源是第一、二大橋產(chǎn)生的過橋費收入，收入主要用于完善、運營和維護兩座大橋。定價機制根據(jù)1989年以來物價指數(shù)增長情況每年進行調(diào)整，以消除通貨膨脹因素。項目建設(shè)總成本為5.81億英鎊，包括新建第二大橋及還清第一大橋剩余債務(wù)，以及特許經(jīng)營期內(nèi)兩座大橋的運營和維護。
由于第一大橋存在嚴重老化，已對第二大橋構(gòu)成潛在的交通、收入和成本風險，需要特許經(jīng)營方進行維護。這種情況對特許經(jīng)營方帶來了額外的風險。經(jīng)過談判，特許經(jīng)營方負責對第一大橋進行維護，但以下情況除外：橋梁初始設(shè)計或建設(shè)施工質(zhì)量差；交通流量高于預(yù)期；惡劣的天氣條件。從而排除了一些難以預(yù)期或無法控制的不利因素，減輕了特許經(jīng)營方的運營壓力。
項目最終融資安排包括：銀行貸款1.9億英鎊、BEI貸款1.5億英鎊、債券1.31英鎊、政府債券6000萬 英鎊及特許權(quán)權(quán)益5000萬英鎊。為了降低債務(wù)成本，特許經(jīng)營方分別在1997年和2002年對銀行進行了重組再融資。
在該案例中，賽文河大橋公司通過對承擔的第一大橋責任的限定而限定了風險范疇，排除了難以預(yù)期的因素；同時該項目采取了多種融資工具，包括銀行貸款、發(fā)行債券、政府債券、以及特許權(quán)權(quán)益等，為后續(xù)項目融資方式起到了示范作用。
ii.失敗案例——加州91號快速路
加州91號公路位于美國加利福尼亞州南部，作為連接橙縣的商業(yè)中心和河岸縣的居民區(qū)的交通要道，上世紀80年代末90年代初，由于當?shù)乜焖俚慕?jīng)濟發(fā)展、人口膨脹和城市擴張，橙縣境內(nèi)的91號公路變得異常擁堵。加州政府采用PPP模式建造加州91號快速路項目。
加州91號快速路項目是在現(xiàn)有91號公路兩向車道的中間地帶（修建時已經(jīng)預(yù)留出來）增加雙向共四條收費車道。加州交通部以及橙縣交通局與私營合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91號快速路”項目簽訂了特許經(jīng)營合同。根據(jù)合同，CPTC全權(quán)負責該項目的建設(shè)，包括設(shè)計、融資、建造以及運營和維護。同時，合同規(guī)定在項目建成投入使用之后CPTC將獲得35年的運營權(quán)并獨享該項目的全部收益。項目的最終造價是1.3億美金，其中包括2000萬CPTC的直接投資，其余的是CPTC的銀行貸款。項目于1995年12月順利完工并投入使用。
值得注意的是當時簽訂的特許經(jīng)營合同中包含了一項非競爭條款（也稱為排他性條款）：政府承諾在2030年之前不在該項目沿線兩側(cè)一英里半的范圍之內(nèi)新建具有競爭性的道路，或者升級、拓寬具有競爭性的現(xiàn)有道路。私營方CPTC稱這一條款對保護項目的合理收益至關(guān)重要。而這在當時國際上的高速公路特許經(jīng)營項目中也是一種常見的做法。加州91號快速路在投入使用后的最初幾年極大地緩解了當?shù)氐慕煌〒矶?，有效地提高了行車安全，同時私營方也獲得了可觀的經(jīng)濟收益。然而由于橙縣在20世紀90年代末快速地發(fā)展，當?shù)亟煌ǔ鲂辛抗?jié)節(jié)攀升，91號公路上的交通擁堵和安全問題又再一次地擺在了政府面前。
迫于當?shù)孛癖姷膲毫?，加州交通部?999年1月宣布將在91號公路上新建車道并連接到附近的另一條公路，以緩解交通壓力。然而，私營方在2個月后直接把加州交通部告上了法院，加州交通部拓寬91號公路的計劃違反了PPP合同中的非競爭條款，并要求其對此進行賠償。此后經(jīng)過多方嘗試，加州交通部與橙縣交通局最終于2002年以近2.1億美元（比原來的項目造價多了8000萬）的價格回購了“加州91號快速路”，才得以解決非競爭條款的限制。自2003年起，“加州91號快速路”作為一個政府收費公路項目由橙縣交通局運營管理。
該案例中， PPP項目最終以政府回購的方式提前終結(jié)。PPP項目運營周期較長，期間的不確定因素太多，政府如何在設(shè)計合同條款時為將來的發(fā)展、變化以及不確定因素留下協(xié)商和調(diào)整的空間，更好地保護社會公共利益是值得深思的問題。
b)準經(jīng)營性項目
i.成功案例——法國西班牙跨國鐵路項目
1995年，經(jīng)過為期三年的談判，歐盟各國最終達成協(xié)議，決定在歐洲TEN-T鐵路聯(lián)接網(wǎng)建設(shè)中引入PPP模式。在該協(xié)議推動下，法國政府和西班牙政府依據(jù)國際鐵路聯(lián)盟標準，建設(shè)了一條從法國配皮尼昂至西班牙菲格拉斯的跨國鐵路。
項目總投資近10億歐元，采用BOT模式，特許經(jīng)營期為50年，項目合同文本由兩國招標后共同確定。該項目由政府負責項目設(shè)計，社會資本方負責股權(quán)融資和商業(yè)銀行貸款；社會資本方負責項目建設(shè)。建設(shè)過程中得到法國、西班牙和歐盟共5.4億歐元的資金補助，這些補助分10次支付，每半年支付一次；特許經(jīng)營期內(nèi)，項目由社會資本方負責運營。在項目運營前3年內(nèi)采用浮動費率并對收費的上限進行了規(guī)定。
融資方面，除5.4億歐元補助外，項目還得到其他大量補貼，約占建設(shè)成本的57%。社會資本方為項目提供了銀行擔保等支持。合同規(guī)定，若社會資本方運營不合格，政府將對其進行處罰并可隨時終止合同。
該案例中，項目投資金額大，國家支持和政治承諾在推進項目招標和進行談判過程中具有重要作用。同時，合同明確界定社會資本方的責任是建設(shè)、運營和維護，明確的責任劃分對項目實施大有裨益。PPP模式在鐵路行業(yè)具有可行性，在準確預(yù)測需求量的情況下，可將大量風險轉(zhuǎn)移給社會資本方。
圖4 法國西班牙跨國鐵路項目結(jié)構(gòu)圖
資料來源：《國外PPP案例選編》
ii.失敗案例——倫敦地鐵項目
倫敦市地鐵線路建設(shè)時間大多在20世紀初，上世紀90年代，由于地鐵線路老化，加上英國財政用于交通方面的預(yù)算逐年下降，因此政府選擇采用PPP模式對地鐵進行升級改造。經(jīng)過4年多的論證，分別于2002年12月和2003年4月簽署了3份PPP合同，將30年的特許經(jīng)營權(quán)分別轉(zhuǎn)讓給SSL、BCV和JNP公司。3家公司分別負責不同類別的地鐵的維護和修復(fù)，而運營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司負責。項目前期，3家公司為倫敦地鐵支付了約70億英鎊的直接投入。作為基礎(chǔ)設(shè)施投資回報，英國政府每年向PPP聯(lián)合體支付11億英鎊。同時，每年約10億英鎊的票款收入用于維護倫敦地鐵公司的日常開支。政府為項目貸款提供擔保。
3家公司分別由兩大聯(lián)合體控制。名為Metronet的聯(lián)合體控制了SSL和BCV兩家公司。其主要成員包括世界最大的地鐵建造商龐巴迪公司、英國大型咨詢公司阿特金斯、 EDF能源公司、泰晤士水務(wù)和英國最大的建筑公司保富比迪。另外名為Tube Line的聯(lián)合體控制了JNP。該聯(lián)合體包括美國柏克德(Bechtel)工程公司和英國最大的公眾服務(wù)提供商Amey公司。
圖5 倫敦地鐵運營模式
資料來源：聯(lián)合資信整理
然而倫敦地鐵PPP項目最終以失敗結(jié)束：2008年Metronet聯(lián)合體宣告破產(chǎn)；2010年另一個PPP 聯(lián)合體Tube Line 也宣布破產(chǎn)。Tube Line 最初希望政府為其更新的Piccadilly和北方線支付68億英鎊，但是政府的仲裁人只核定44億英鎊的費用，直接導(dǎo)致該公司破產(chǎn)。倫敦地鐵管委會支付了大約3.1億英鎊回購了他們的股票。
倫敦地鐵PPP項目失敗有多方面的原因：
政府監(jiān)管不力：政府不直接參與項目運營，但卻為債務(wù)提供擔保。這種權(quán)利和義務(wù)的不對等使得政府對項目的監(jiān)控顯得十分無力。政府希望私人部門自行發(fā)現(xiàn)實際操作中的問題并解決，但實踐中效果并不理想。雖然政府設(shè)立了審核仲裁人，卻無法從聯(lián)合體那里獲得必需的信息和成本數(shù)據(jù)，因此無法監(jiān)控成本的變化，也無法獲知聯(lián)合體的實際操作情況。由此可見政府履行監(jiān)督職責對政府方的專業(yè)水平的要求是很高的。
其次，PPP聯(lián)合體構(gòu)成過于復(fù)雜，管理混亂。聯(lián)合體成員由于利益出發(fā)點不同而意見不同，且管理者更換頻繁，對整個項目無法有效管理。
此外，公私部門矛盾嚴重。私營機構(gòu)以利潤最大化為目的，而公共部門以成本最低為目標，二者利益常有沖突。一旦聯(lián)合體破產(chǎn)，5家企業(yè)只需為他們的投入資本金買單，對于大型機構(gòu)而言，并不是太大問題。并且他們已經(jīng)在運營期間每年獲得10億英鎊服務(wù)費收入，成本已大大降低，因此私人部門不會特別在意如何與公共部門保持長期合作關(guān)系。
c)公益性項目
i. 成功案例——加拿大薩德博里市污泥處理項目
加拿大薩德博里市污泥處理項目是加拿大第一個污泥處理PPP項目。該項目采用DBFOM（設(shè)計-建造-融資-運營-維護）模式，最終由N-Viro牽頭（負責與污泥處理設(shè)施的 技術(shù)供應(yīng)商協(xié)調(diào)），聯(lián)合PMX inc(負責項目管理)、Tribury Matheson集團和W.S. Nichols（負責污泥處理設(shè)施的建設(shè)和既有設(shè)施的升級改造）、Cole工程集團（負責工程設(shè)計）組建成聯(lián)合體N-Viro Sudbury LP負責執(zhí)行項目。
項目建設(shè)成本約6310萬美元，在竣工前全部由N-Viro Sudbury LP承擔。項目竣工后，市政府將向N-Viro Sudbury LP支付75%的建設(shè)成本約4730萬美元，其中加拿大P3基金資助1100萬美元，其余部分由市政府發(fā)債進行融資。加拿大P3基金提供資助的前提是，市政府必須證明項目可為謂納稅人提供物有所值服務(wù)。剩余建設(shè)成本1580萬美元，將由N-Viro Sudbury LP通過20年的項目運營收益逐步受償，市政府每年向其支付137.4萬美元。N-Viro負責污泥處理設(shè)施的運營和維護工作，由市政府付費。合同第一年的運營成本為280.2萬美元（實際成本將根據(jù)污泥處理量決定），之后將根據(jù)通貨膨脹和實際污泥處理量進行調(diào)整。該項目同時約定，私人資本方應(yīng)在運營結(jié)束前4年向政府提供移交保證款，確保設(shè)施達到預(yù)定移交標準。
市政府對該項目采取物有所值評價，即將政府傳統(tǒng)提供模式下風險調(diào)整后的成本與PPP模式下社會資本方提交方案的成本進行比較。該評價體系創(chuàng)新了對PPP項目的評價方式，是目前較為流行的PPP項目評價標準。
圖3 加拿大薩德博里市污泥處理項目PPP模式
資料來源：《國外PPP案例選編》
在該案例中，政府對PPP項目的資金支持力度較大，一是通過加拿大P3基金提供資金支持，二是承諾在建設(shè)完成后回購75%的成本，最終社會資本只需籌集部分本金，從而大大降低了社會資本的資金風險。該案例的牽頭人N-Viro系統(tǒng)加拿大聯(lián)合多個專業(yè)公司組成聯(lián)合體進行投標，使得聯(lián)合體能最大程度的發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，確保項目的順利建設(shè)和運營。同時，該案例采用了較為流行的物有所值評價體系。
ii.失敗案例——美國馬薩諸塞州3號公路北段修繕擴建項目
3號公路北段始建于20世紀50年代，是美國麻薩諸塞州一條連接波士頓市北部郊區(qū)和新罕布什爾州的州際公路，20世紀90年代后期，3號公路北段因年久失修，急需修繕和拓寬。2000年8月，3號公路北段修繕擴建項目啟動實施。項目總投資3.85億美元，擬采用DBOM（設(shè)計-建造-運營-維護）模式，州公路局作為政府方，負責項目監(jiān)管、合同管理和質(zhì)量保證；現(xiàn)代大陸工程公司為首的項目承包人團隊作為社會資本方，負責融資、建設(shè)、設(shè)計、運營。
現(xiàn)代大陸團隊組建了3號公路北段交通改善協(xié)會來為項目融資，這是一家非盈利機構(gòu)，按照美國國稅局相關(guān)規(guī)則可發(fā)行免稅債券。3號公路北段交通改善協(xié)會發(fā)行了為期30年的免稅債券，用于支付項目施工階段的設(shè)計、建造和維護費用。由州政府利用與年度支付計劃關(guān)聯(lián)的預(yù)算撥款進行償付，由此形成了社會資本負責融資、政府負責實際出資的模式，這將有利于加快交付進度并控制項目成本。
融資方面，該項目所發(fā)行的債券由惠譽和標準普爾評為AAA級，從而降低了債券成本；由現(xiàn)代大陸公司擔任項目風險的共同保險人；在州政府會計年度后期交付租金，以消除對流動性償債準備金的需求；由所羅門美邦先期支付900萬美元作為購買協(xié)議的預(yù)付資金。
項目原計劃工期為42個月，但由于州公路局和現(xiàn)代大陸團隊在項目范圍、成本和進度上產(chǎn)生分歧，尤其是在協(xié)商合同具體條款時產(chǎn)生分歧又未能及時解決，導(dǎo)致項目被推遲了近三年。項目預(yù)算也由原來的3.85億美元調(diào)整為3.88億美元。由于項目延期，現(xiàn)代大陸團隊向州政府支付違約金380萬美元?？紤]到上述因素，州公路局不打算將當前的DB合同擴展為一個全面的DBOM合同，作為PPP模式的一次嘗試以失敗告終。
該項目失敗的主要原因在于，州公路局和現(xiàn)代大陸團隊都沒有管理這類具有靈活性、適應(yīng)性和協(xié)作性的PPP合同的經(jīng)驗，現(xiàn)代大陸團隊也從未對項目結(jié)果承擔過如此重大的責任。此外，雙方的不信任感難以調(diào)和，尤其是現(xiàn)代大陸團隊希望在DB合同中進行成本和時間進度的調(diào)整時雙方矛盾尤其突出。
四、對中國開展PPP的啟示
通過國際PPP項目的開展情況、運作模式、融資模式及相關(guān)案例的分析，我們可以得出中國開展PPP的幾點啟示：
1.合理的風險共擔機制
對任何一個PPP融資項目來講，風險存在于項目設(shè)計、建設(shè)、運營管理的全過程。政府部門和私人部門都需要充分了解項目風險，在項目伊始便應(yīng)最大可能的預(yù)測未來風險并提出應(yīng)對方案。對于不可預(yù)知的風險需要設(shè)定相應(yīng)的調(diào)節(jié)機制。
政府和私人資本對風險分擔的重要原則是：將風險分配給最有能力承擔且能產(chǎn)生最大項目效益的一方，因為它最能控制該風險?？傮w上，政府部門應(yīng)該主要承擔法律風險、政策風險、最低需求風險等；而私人部門應(yīng)主要承擔項目設(shè)計、建造、財務(wù)和運營維護風險；不可抗力等風險由政府和社會資本合理共擔。對于投資量大、運營期周期較長的項目，隨著基礎(chǔ)設(shè)施老化，私人部門運營困難也在逐步加大，因此需要在項目運作過程中完善一些具體問題，如風險轉(zhuǎn)換、議價的透明度，政府部門對于私人部門承擔的風險如何補償或補償多少。
PPP項目運營周期長，期間難免會遇到各種難以預(yù)見的問題，即不可抗力風險。若問題得不到有效解決，容易導(dǎo)致項目的最終失敗。在必要的時候，政府和私人部門需要對風險分配進行合理調(diào)整，共同解決收入低于預(yù)期、融資難等問題。因此靈活的變通機制是PPP項目成功的必要因素。在變通的過程中，政府和社會資本需始終保持高度的合作誠意，共同努力解決問題。如英吉利海峽隧道連接鐵路項目，中途就經(jīng)歷了乘客流量低于預(yù)期的問題，項目公司收入難以支持項目融資。后來通過各方的重新談判，進行了多次重組，該項目才最終得以保留。
2.公平的利益分配機制
PPP模式比較復(fù)雜，涉及到多方利益，協(xié)調(diào)利益分配是實施PPP項目的關(guān)鍵。公私雙方不僅需要充分協(xié)商，就特許經(jīng)營合同中的利益分配問題達成共識，以規(guī)避合作過程中因利益分配不均而產(chǎn)生的風險；而且還要能夠提出讓彼此均認可的利益分配方案，這是促進PPP項目雙方積極合作的源動力。如果收益分配結(jié)構(gòu)不當，就會損傷合作雙方的積極性，從而導(dǎo)致項目合作破裂。
利益分配機制設(shè)計好后，還需要政府和私人部門簽訂完善的協(xié)議來約束雙方行為。同時，法律層面還需要制定完善的法律、法規(guī)保障私人部門利益。PPP項目通常前期投資額高，回報周期長，影響項目的因素多，收益不確定性大。如果沒有相應(yīng)法律、法規(guī)保障私人部門利益，PPP模式難以有效推廣。通過立法等形式，對私人部門利益予以保障，才能吸引更多社會資本進入。
3.契約精神
政府重合同、守信用的契約精神是PPP成功關(guān)鍵，是消除社會資本顧慮的首要條件。
所謂契約精神，是指商品經(jīng)濟所派生的契約關(guān)系及其內(nèi)在原則，是一種平等、尚法、守信的品格，其主要特征除了表現(xiàn)為選擇締約方的自由，還隱含著契約各方的地位平等。PPP項目需要政府與企業(yè)長達十幾年甚至數(shù)十年的合作，政府要樹立契約精神，嚴格按契約規(guī)則辦事。國外很重視PPP合同范本的制定，監(jiān)管有效與否的關(guān)鍵在于合同規(guī)定的明確程度，在特許權(quán)協(xié)議中詳盡規(guī)定應(yīng)承擔的責任與義務(wù)、風險應(yīng)對及違約處理事項，強化涉及公私方的利益條款，一旦出現(xiàn)問題可依章辦事。
中國地方政府部門在以往的PPP項目執(zhí)行過程中暴露出的執(zhí)行力弱、缺乏契約精神是頭等問題。“合同是張紙，簽完隨時改”，政策隨意性風險非常大。這種政策不確定性風險是PPP模式的毒瘤。PPP模式若要成功推進，中國政府必須改變以往缺乏契約精神的情況，必須有一個透明公開、可預(yù)期的政策制度安排，重合同、守信用、契約精神是PPP模式的最佳環(huán)境。
4.政府監(jiān)管
政府監(jiān)管也是政府和私人部門合作關(guān)系中的重要內(nèi)容。倫敦地鐵項目失敗原因之一便是政府監(jiān)管不力。由于私人部門在運營方面有先天的信息優(yōu)勢，在項目需要進行重大調(diào)整（如改變?nèi)谫Y結(jié)構(gòu)）時，政府部門往往面臨信息不對稱的尷尬境地。因此要求政府必須在全項目周期對其進行監(jiān)管，以掌握項目運營信息。此外，由于PPP項目提供的是公眾產(chǎn)品和公眾服務(wù)，而資本的天性是逐利，這也要求政府通過監(jiān)管來督促私人部門提高服務(wù)水平。
監(jiān)管方式可以是直接進行監(jiān)管（包括聘請第三方專業(yè)機構(gòu)進行監(jiān)管）；也可以通過績效考核的方式進行監(jiān)管，如根據(jù)私人資本提供的服務(wù)水平來決定補貼金額等。監(jiān)管需要政府對項目的實際運營具有一定參與，了解項目運營情況、遇到的困難，從而對政府的管理和專業(yè)水平提出了更高的要求。中國政府需要加快政府職能轉(zhuǎn)變，從以往與私人部門合作中的主導(dǎo)地位退出，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。
5.確保私人部門盈利但不暴利
確保私人部門的利益是吸引投資者的關(guān)鍵，政府部門一方面要保持項目回報率的吸引力，另一方面要考慮到整體回報率不能過高。
在純公益性項目或準公益性項目中，由于沒有收入或收入不能彌補投入成本，政府應(yīng)該給予私人部門以補貼；在項目之初，政府部門和私人部門會對收益有預(yù)期，當實際運營中收益不達預(yù)期時（如法西高鐵項目），政府部門應(yīng)按承諾給予補貼。
另一方面，政府部門應(yīng)通過相應(yīng)機制設(shè)計約束私人部門的過高收益。私人部門過高收益一方面體現(xiàn)在運營中獲得超額收益：如果是由于補貼標準過高，應(yīng)適當調(diào)低補貼金額；如果是由于運營商提高生產(chǎn)效率，可以允許其享受3-5年的超額收益以作為提高生產(chǎn)力的獎勵。過高收益還體現(xiàn)在存量項目的溢價轉(zhuǎn)讓，導(dǎo)致使用者付費價格面臨上調(diào)壓力從而侵害公眾利益。政府部門應(yīng)制定相關(guān)約束條件限制存量項目的溢價轉(zhuǎn)讓。
6.設(shè)立國家PPP基金
PPP基金可以通過債權(quán)、擔保、股權(quán)等形式，為難以獲得市場融資的PPP項目提供資金支持，在項目條件改善后擇機退出。亞行已經(jīng)資助印度、印尼、菲律賓等國家成立PPP基金和項目開發(fā)基金，積極分享成立與運營PPP基金和項目開發(fā)基金的國際經(jīng)驗。PPP基金的主要作用是通過股權(quán)投資，解決項目初期遇到的資金難題，同時起到撬動社會資本的作用。PPP基金的另一重要作用是尋找適合的PPP項目。因為在多數(shù)情況下，一個國家的社會資本量是非常充裕的，資金并不是難題，難題在于缺乏可行的PPP項目。在條件和時間成熟時，還可以考慮設(shè)立地方PPP基金。
7.創(chuàng)新融資工具
PPP參與各方之間實現(xiàn)公平有效的風險分擔和利益共享還需要完善的金融體系及豐富的融資工具予以支持。由于PPP項目的債務(wù)率較高（一般在70%-90%），因此融資工具的便利性和豐富程度也是影響PPP項目成功與否的重要因素。目前國際運用較為廣泛的融資工具主要還是銀行貸款（含銀團貸款），但也有部分項目嘗試采用多種融資工具，包括利用資本市場發(fā)行債券（含企業(yè)發(fā)債和政府發(fā)債），以及引進追求長期穩(wěn)定回報的資金，如養(yǎng)老基金、保險資金和社保基金等。結(jié)合中國的實際情況，可以采用以下融資工具：
a)利用傳統(tǒng)的商業(yè)貸款以及國家開發(fā)貸款等；
b)申請發(fā)行地方政府債券；
c)項目公司發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)等中長期公募債券；發(fā)行項目收益?zhèn)?；以及發(fā)行定向融資工具等非公開發(fā)行債券；
d)項目建成并運營后，在穩(wěn)定現(xiàn)金流可期的情況下可以考慮資產(chǎn)證券化；
e)引入養(yǎng)老基金及保險基金等追求長期穩(wěn)定收益的資金。目前已有的險資參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的形式主要為債權(quán)投資計劃，未來還可以研究新的參與形式，如參與聯(lián)合體的組建以股權(quán)方式進入PPP領(lǐng)域、參與設(shè)立PPP基金、購買與PPP項目相關(guān)的各種公司債券/地方政府債/資產(chǎn)證券化等。
