自2013年以來(lái)，政府和社會(huì)資本合作模式（以下簡(jiǎn)稱PPP模式）在我國(guó)的推進(jìn)和發(fā)展如火如荼。從中央到地方，陸續(xù)出臺(tái)了一系列規(guī)范PPP操作模式的政策性文件。雖然對(duì)PPP模式的概念定義并無(wú)統(tǒng)一的規(guī)定，通過對(duì)實(shí)踐的觀察，“特許經(jīng)營(yíng)”作為PPP模式的一種得到普遍的應(yīng)用。特許經(jīng)營(yíng)的主要特點(diǎn)是，在可對(duì)使用者進(jìn)行收費(fèi)的項(xiàng)目中，社會(huì)資本方通過合法程序與政府方簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，從而得到排他性的特許權(quán)，承擔(dān)項(xiàng)目的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等方面的義務(wù)。但是，理論和實(shí)踐中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利分配及流轉(zhuǎn)問題存在諸多分歧。因此，本文重點(diǎn)將圍繞這兩方面的問題展開分析和討論。
一、PPP模式下特許經(jīng)營(yíng)的權(quán)利分配問題
特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議一般在我國(guó)被認(rèn)定為行政合同。但是，政府從事私法行為(如向私人承租房屋、購(gòu)買物品時(shí))，因非基于公權(quán)力的地位，故屬于私法行為(王澤鑒，2001)。亦有學(xué)者認(rèn)為，雖然政府部門擁有行政權(quán)力，但是PPP項(xiàng)目協(xié)議的最終形成，是政府部門和社會(huì)投資者雙方協(xié)商一致的結(jié)果，其體現(xiàn)的契約自由也是民事法律關(guān)系的重要因素(曹珊，2016)。在PPP模式下的特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，政府和社會(huì)資本方兩者的權(quán)利分配是基于何種原則和具體規(guī)定也有待討論。
1、權(quán)利分配的原則：平等合作
國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣轉(zhuǎn)發(fā)和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào))強(qiáng)調(diào)“轉(zhuǎn)發(fā)和社會(huì)資本法律地位平等，權(quán)利義務(wù)對(duì)等，必須樹立契約理念，堅(jiān)持平等協(xié)商、互利互惠、誠(chéng)實(shí)守信、嚴(yán)格履約”。根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，特許經(jīng)營(yíng)的原則是“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開、公平、公正，保護(hù)各方信賴?yán)?rdquo;。《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資[2014]2724號(hào))同樣指出，“在平等協(xié)商、依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，按照權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的原則訂立項(xiàng)目合同。合同雙方要牢固樹立法律意識(shí)、契約意識(shí)和信用意識(shí)，項(xiàng)目合同一經(jīng)簽署必須嚴(yán)格執(zhí)行，無(wú)故違約必須承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。”
根據(jù)財(cái)政部2015年2月15日發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》 (財(cái)金〔2014〕156號(hào))，“各級(jí)財(cái)政部門在推進(jìn)PPP工作中，要切實(shí)遵循以下原則：……(二)平等合作。在PPP模式下，政府與社會(huì)資本是基于PPP項(xiàng)目合同的平等法律主體，雙方法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對(duì)等，應(yīng)在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務(wù)。”
通過上述分析可知，我國(guó)對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)主體權(quán)利義務(wù)分配方面所規(guī)定的核心原則即平等合作。
2、對(duì)權(quán)利分配問題的具體規(guī)定
根據(jù)上述相關(guān)政策規(guī)定，PPP模式下的政府特許經(jīng)營(yíng)原則上屬于平等主體之間的合作類型之一?！墩蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》第22條也規(guī)定：“項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和中標(biāo)、成交社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合同履行中發(fā)生爭(zhēng)議且無(wú)法協(xié)商一致的，可以依法申請(qǐng)仲裁或者提起民事訴訟。”但是，根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益或者行政管理目標(biāo)，在法定職責(zé)范圍內(nèi)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的協(xié)議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項(xiàng)規(guī)定的行政協(xié)議。公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：(一)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議……公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)不依法履行、未按照約定履行協(xié)議提起訴訟的，參照民事法律規(guī)范關(guān)于訴訟時(shí)效的規(guī)定;對(duì)行政機(jī)關(guān)單方變更、解除協(xié)議等行為提起訴訟的，適用行政訴訟法及其司法解釋關(guān)于起訴期限的規(guī)定。”。
此外，財(cái)政部《PPP項(xiàng)目合同指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕156號(hào))指出，“由于PPP項(xiàng)目涉及公共產(chǎn)品或服務(wù)供給，關(guān)系社會(huì)公共利益，因此PPP項(xiàng)目合同中，政府方應(yīng)當(dāng)享有在特定情形下(例如，PPP項(xiàng)目所提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)已經(jīng)不適合或者不再需要，或者會(huì)影響公共安全和公共利益)單方面決定終止項(xiàng)目的權(quán)利。……但在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，政府方的此項(xiàng)權(quán)利應(yīng)當(dāng)予以明確限定，以免被政府方濫用，打擊社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的積極性”。實(shí)際上，政府單方面決定終止項(xiàng)目的權(quán)利存在濫用風(fēng)險(xiǎn)，而這一點(diǎn)也使得在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中尋求參與主體的權(quán)利義務(wù)平等難以實(shí)現(xiàn)。
二、PPP模式下特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題
1、“PPP模式基本法”的規(guī)定
《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》被譽(yù)為是“PPP模式基本法”。其在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓問題上并沒有作出特別明確的規(guī)定，但原則上要“保護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益，保證特許經(jīng)營(yíng)持續(xù)性和穩(wěn)定性”、“兼顧經(jīng)營(yíng)性和公益性平衡，維護(hù)公共利益”，并要求“特許經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，提供優(yōu)質(zhì)、持續(xù)、高效、安全的公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)”。
2、地方法規(guī)規(guī)章對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定
現(xiàn)將目前通過北大法寶檢索到的16件相關(guān)地方法規(guī)規(guī)章及其對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的規(guī)定整理如下表：
表1 地方法規(guī)規(guī)章對(duì)轉(zhuǎn)讓政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定（按發(fā)布時(shí)間順序）
上述地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章對(duì)政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定大體分為兩類，即“不得轉(zhuǎn)讓”與“不得擅自轉(zhuǎn)讓”。這一問題也與特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利和義務(wù)分配問題息息相關(guān)。為了特許經(jīng)營(yíng)目的的實(shí)現(xiàn)，權(quán)利的轉(zhuǎn)讓固然要受到限制，特殊情形下，若經(jīng)過政府同意將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)也是必要的。
三、公眾參與機(jī)制與權(quán)利流轉(zhuǎn)的變通
1. 在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)利義務(wù)分配問題上，也需要將公眾參與機(jī)制納入考量。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開管理暫行辦法》(財(cái)金[2017]1號(hào))，打開了公眾參與PPP項(xiàng)目通道的第一扇大門。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)[2014]60號(hào))規(guī)定，“平衡好社會(huì)公眾與投資者利益關(guān)系，既要保障社會(huì)公眾利益不受損害，又要保障經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益”，公眾作為制衡社會(huì)資本方的一方利益主體出現(xiàn)，且要求“建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系，形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會(huì)公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制”。在特定的PPP項(xiàng)目領(lǐng)域，如《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》(財(cái)建[2015]90號(hào))中，也提到“實(shí)行信息公開，鼓勵(lì)公眾參與，接受公眾監(jiān)督”。這些政策文件的出臺(tái)對(duì)PPP項(xiàng)目起到指導(dǎo)性的作用。提高公眾參與度，將會(huì)對(duì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中政府和社會(huì)資本權(quán)利義務(wù)的分配上產(chǎn)生制衡效果。
2. 對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)問題，在2015年11月19日最高人民法院發(fā)布的第11批指導(dǎo)性案例中，《指導(dǎo)案例53號(hào)：福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長(zhǎng)樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案》，就對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)質(zhì)押?jiǎn)栴}作出了明確回應(yīng)，即特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的收益權(quán)可以質(zhì)押，并可作為應(yīng)收賬款進(jìn)行出質(zhì)登記。這一規(guī)定，可以視為對(duì)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)定的變通。
按照制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理解，有效的制度安排是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵(達(dá)琳·格里姆賽 et al，2016)，PPP模式對(duì)我國(guó)近幾年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)促進(jìn)作用是眾所周知的。然而，正如“PPP”的最后一個(gè)英文字母“P”所代表的“合作”、“合伙關(guān)系”，如果政府和社會(huì)資本權(quán)利錯(cuò)配、權(quán)利流轉(zhuǎn)受限可能有礙于目的的實(shí)現(xiàn)，建議今后要在公眾參與基礎(chǔ)上，通過制定更高層級(jí)的法律，明確特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議權(quán)利分配和流轉(zhuǎn)的限度。
（作者簡(jiǎn)介：周鑫，中建政研信息咨詢中心項(xiàng)目顧問）
