許昆林：確保民營企業(yè)真正敢投資PPP項目
2017-12-27
近日，國家發(fā)展改革委副秘書長、投資司司長許昆林接受專訪，就時下熱門話題PPP進行了深度訪談。他對我國PPP的整個發(fā)展歷史、進程以及發(fā)展改革委等部門所做的與PPP相關(guān)的部署，作了全面系統(tǒng)的闡述，希望讀者能從中獲益。
記者：我國開展PPP工作已有數(shù)十年歷史，請問到目前為止我國PPP工作取得了哪些進展？
許昆林：早在上世紀80年代，我國就開始在投資建設中探索實行PPP模式，采取BOT方式建設的深圳沙角B電廠被認為是我國最早的PPP項目。1994年，原國家計委（國家發(fā)展改革委的前身）選取廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠等5個項目，正式開展BOT試點，被認為是我國PPP模式發(fā)展的開元之年。此后，PPP模式加速發(fā)展。據(jù)初步調(diào)查，改革開放以來，全國共實施3000多個特許經(jīng)營項目，涌現(xiàn)出一大批成功案例。這些特許經(jīng)營項目大多集中在高速公路、橋梁隧道、軌道交通、污水垃圾處理等使用者付費為主的領(lǐng)域。2014年以來，對公建公營的醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域，逐步開展政府購買服務，使我國政府和社會資本合作的模式和內(nèi)容更加豐富多樣。
多年來，國家發(fā)展改革委會同有關(guān)部門和各地方采取了一系列措施，推動了我國PPP模式持續(xù)健康發(fā)展，包括制定政策文件完善制度環(huán)境，推動PPP項目加快落地，深化國際合作等，都取得了積極成效。
記者：在加強PPP政策頂層設計上，國家發(fā)展改革委主要做了哪些工作？
許昆林：2014年11月，國家發(fā)展改革委報請國務院印發(fā)實施了《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號），明確提出在公共服務、資源環(huán)境、生態(tài)保護、基礎設施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，并在規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益、健全風險防范和監(jiān)督機制、健全退出機制等方面作出了詳細規(guī)定，這也是首次在國務院文件中系統(tǒng)闡述PPP模式。2014年12月，按照國發(fā)〔2014〕60號文的要求，在廣泛搜集材料、深入實地調(diào)研的基礎上，國家發(fā)展改革委研究起草并印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號），重點針對PPP模式的操作要點以及推進中存在的主要問題，從項目適用范圍、部門聯(lián)審機制、合作伙伴選擇、規(guī)范價格管理、開展績效評價、做好示范推進等方面，對開展政府和社會資本合作（PPP）提出了具體要求。2015年4月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合財政部、住房城鄉(xiāng)建設部等五部門印發(fā)了《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，為推進PPP模式制定了統(tǒng)一的制度規(guī)范。
根據(jù)2016年7月7日國務院常務會議明確的PPP部門職責分工，同年8月10日國家發(fā)展改革委及時印發(fā)了《關(guān)于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕1744號），指導各地加強協(xié)同配合，認真貫徹落實《中共中央國務院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號），建立項目聯(lián)審機制，探索多樣化的投資回報模式，優(yōu)化市場信用環(huán)境，切實加大傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域PPP模式推廣力度。針對地方、企業(yè)反映項目實施中的困惑和障礙，2016年10月24日國家發(fā)展改革委又印發(fā)了《傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項目工作導則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號），理順了PPP項目管理與投資管理的程序關(guān)系，規(guī)范了PPP項目操作流程，明確了項目法人變更等具體問題解決途徑，為參與各方提供了清晰、簡便、高效的操作指引。
記者：國家發(fā)展改革委如何細化措施在各個領(lǐng)域規(guī)范推廣PPP模式？
許昆林：在規(guī)范推廣PPP模式上國家發(fā)展改革委分別聯(lián)合水利部、國家鐵路局、住房城鄉(xiāng)建設部、國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、交通運輸部等部門先后印發(fā)了《關(guān)于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）、《關(guān)于進一步鼓勵和擴大社會資本投資建設鐵路的實施意見》（發(fā)改基礎〔2015〕1610號）、《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2068號）、《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式推進林業(yè)建設的指導意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號）、《關(guān)于推進農(nóng)業(yè)領(lǐng)域政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2574號）、《關(guān)于進一步做好收費公路政府和社會資本合作項目前期工作的通知》（發(fā)改辦基礎〔2016〕2851號）等文件，推動相關(guān)行業(yè)PPP模式規(guī)范發(fā)展。國家能源局也出臺了《關(guān)于鼓勵社會資本投資水電站的指導意見》（國能新能〔2015〕8號）、《關(guān)于在能源領(lǐng)域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》（國能法改〔2016〕96號）等文件，規(guī)范促進能源領(lǐng)域PPP模式發(fā)展。
記者：為促進PPP項目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了哪些措施？
許昆林：為使項目盡快落地，國家發(fā)展改革委采取了以下措施：一是加大資金支持力度。2015年和2016年累計安排PPP項目前期費用10億元，支持1400多個PPP項目開展前期工作，總投資超過2萬億元。國家發(fā)展改革委會同國家開發(fā)銀行印發(fā)《關(guān)于推進開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2015〕445號），通過貸款期限適當延長、利率適當優(yōu)惠等政策，加大政策性金融對PPP項目的支持力度。國家發(fā)展改革委會同財政部印發(fā)《關(guān)于運用政府投資支持社會投資項目的通知》（發(fā)改投資〔2015〕823號），充分發(fā)揮政府投資的引導帶動作用，推動PPP項目加快實施。二是積極開展項目推介。2015年5月，國家發(fā)展改革委建立首個國家部委層面的PPP項目庫，先后向社會公開推介了三批PPP項目。為了鼓勵和引導民間資本、金融資金參與PPP項目，2015年10月，國家發(fā)展改革委聯(lián)合全國工商聯(lián)召開了民營企業(yè)PPP項目推介會，向民營企業(yè)推介了7個省的287個PPP項目，總投資9400億元；2016年10月，國家發(fā)展改革委與全國工商聯(lián)再次召開民營企業(yè)投資PPP項目推介研討會，向民營企業(yè)推介了668個PPP項目，總投資1.14萬億元。為進一步加強項目融資、籌資的針對性，利用國家發(fā)展改革委與金融機構(gòu)建立的投融資合作對接機制，2016年9月召開了金融機構(gòu)PPP項目推介會，向金融機構(gòu)推介了1077個傳統(tǒng)基礎設施領(lǐng)域PPP項目，總投資1.92萬億元，為金融機構(gòu)與項目順利對接創(chuàng)造條件。
這些措施效果明顯，2016年以來PPP項目落地加快。據(jù)有關(guān)市場機構(gòu)統(tǒng)計，2014年1月~2016年12月簽約的1775個PPP項目中，有1401個項目是2016年簽約的、項目總投資約2.4萬億元。
記者：能不能詳細介紹一下國家發(fā)展改革委針對民間投資回落的情況，在吸引民營企業(yè)參與PPP項目上具體做了哪些工作？
許昆林：受多種因素影響，2015年四季度以來，民間投資增速有所回落。2016年5月，國務院部署開展了促進民間投資政策落實專項督查和第三方評估調(diào)研；7月份對民間投資體量大、同比增速下降多和民間投資增速靠后的省（市）開展重點督導工作。在督查調(diào)研的基礎上，研究出臺促進民間投資健康發(fā)展若干政策措施，明確大力推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，進一步完善基礎設施、公共服務領(lǐng)域鼓勵民間投資參與的政策措施。
一是助推民營企業(yè)高效參與PPP項目。針對民營企業(yè)參與PPP項目存在的問題，國家發(fā)展改革委邀請部分民營企業(yè)代表分享了參與PPP項目的心得體會及建議，組織清華大學PPP研究中心、咨詢機構(gòu)、律師事務所等方面專家進行了分析點評，為民營企業(yè)更好、更廣泛地參與PPP項目提供了借鑒。
二是加強宣傳報道，引導良好輿論環(huán)境。為引導民營企業(yè)樹立信心，積極擴大PPP項目投資，國家發(fā)展改革委通過多個渠道、多種方式，加強PPP政策和相關(guān)工作宣傳解讀。比如，2016年10月份召開的民營企業(yè)投資PPP項目推介研討會，加強了宣傳工作，持續(xù)推動媒體傳播、保持輿論熱度。據(jù)統(tǒng)計，海內(nèi)外120余家權(quán)威媒體參與了此次推介研討會的報道，共形成新聞信息近9萬條，對此次會議的意義均給予充分肯定。通過國家發(fā)展改革委官網(wǎng)、微博以及PPP微信公眾號等，大力加強政策宣傳解讀，引導民間資本建立科學合理的預期，讓民營企業(yè)及時了解國家政策、借鑒其他企業(yè)的經(jīng)驗，更好地參與PPP項目。
三是創(chuàng)造公平競爭環(huán)境。為給予各類投資主體公平參與機會，國家發(fā)展改革委積極完善政策措施，要求各地在遴選社會資本參與PPP項目時，要合理設定投標資格和評標標準，消除隱性壁壘，確保一視同仁、公平競爭，為民營企業(yè)投資PPP項目吃下“定心丸”。
四是大力推進重點PPP項目。聯(lián)合國家鐵路局擇優(yōu)選擇杭紹臺城際鐵路、濟青高鐵、廊涿城際鐵路、三門峽至禹州鐵路等8個項目，作為吸引社會資本投資鐵路示范項目予以重點推進；聯(lián)合水利部等部門選擇湖南省莽山水庫、廣東省高陂水利樞紐、重慶市觀景口水庫、貴州馬嶺水利樞紐等12個項目開展第一批國家層面聯(lián)系的試點工作，吸引社會資本參與重大水利工程建設。國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務改革試點的通知》（發(fā)改經(jīng)體〔2016〕2480號），選擇了天津經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)增量配電業(yè)務等105個第一批增量配電業(yè)務改革試點項目，鼓勵和引導社會資本投資增量配電業(yè)務。
記者：杭紹臺城際鐵路PPP項目擬引進民營企業(yè)控股，將成為首個民營企業(yè)控股的高鐵項目，在社會上引起了較大反響。請問，這個PPP項目有何重要意義？
許昆林：杭紹臺城際鐵路是長三角城鎮(zhèn)化地區(qū)綜合交通網(wǎng)和城際快速交通網(wǎng)絡的重要組成部分，設計速度350公里/小時。項目總投資448.9億元，項目資本金134.7億元。國家發(fā)展改革委已核準了該項目的申請報告。該項目將按照創(chuàng)新投融資方式、培育多元投資主體的原則，由浙江省按PPP模式運作，積極吸引民營企業(yè)等共同籌資建設，出資各方將按《公司法》共同組建SPV公司負責項目建設和經(jīng)營管理。浙江省明確提出，由民營企業(yè)絕對控股。該項目按上述模式實施后，將對更好吸引民營企業(yè)參與國家重大基礎設施PPP項目起到很好的引領(lǐng)示范作用。一是明確民營企業(yè)在PPP項目中絕對控股，能有效解決“玻璃門”問題，有助于確保民營企業(yè)真正敢參與、敢投資。二是民營企業(yè)取得PPP項目控股權(quán)，有助于在項目中充分發(fā)揮民營企業(yè)的創(chuàng)新、管理、運營優(yōu)勢，推動項目更好實施。三是有助于激發(fā)民營企業(yè)參與基礎設施建設的潛力，切實促進民間投資平穩(wěn)增長，增強經(jīng)濟發(fā)展活力。這個項目我們將密切關(guān)注和跟蹤實施進展，及時總結(jié)，研究形成可復制可推廣的經(jīng)驗。
記者：在您剛才說的一系列政策措施推動下，民營企業(yè)參與PPP項目取得了哪些成效？
許昆林：一是民營企業(yè)參與PPP項目的意愿增強。根據(jù)全國工商聯(lián)發(fā)布的數(shù)據(jù)，2015年民營企業(yè)500強中，已經(jīng)參與了PPP項目的民營企業(yè)98家，比上年增加40家；不愿參與PPP項目的民營企業(yè)99家，比上年減少了143家。
二是民營企業(yè)牽頭或單獨中標的PPP項目數(shù)量占比超過國有企業(yè)。據(jù)市場機構(gòu)統(tǒng)計，2016年已公示社會資本方中標人的1401個PPP項目中，民營企業(yè)牽頭或單獨中標的項目占51%，國有企業(yè)牽頭或單獨中標的項目占49%。
記者：2017年民間投資能否保持企穩(wěn)回升態(tài)勢？
許昆林：當前民間投資回穩(wěn)向好的基礎還不牢靠。2017年，要下大力氣解決制約民間投資增長的突出問題，努力促使民間投資持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。
一是努力營造良好投資環(huán)境。持續(xù)推進“放管服”改革，提高民間投資便利度，加強產(chǎn)權(quán)保護力度，打造新型政商關(guān)系。
二是切實加大相關(guān)領(lǐng)域開放程度。進一步降低重點領(lǐng)域和行業(yè)民間投資市場準入門檻，消除對民營企業(yè)各種形式的不合理規(guī)定和隱性壁壘。積極開展國有企業(yè)混合所有制改革試點，鼓勵民營企業(yè)參與國有企業(yè)改革、參股混合所有制企業(yè)。
三是不斷提高民營企業(yè)服務水平。綜合施策降低企業(yè)各類成本，盡最大可能為企業(yè)減負松綁。發(fā)揮好投融資合作對接機制作用，創(chuàng)新投融資方式，為民營企業(yè)提供多樣化的金融服務和融資支持。幫助金融機構(gòu)明確投資方向，降低投資風險，促進金融資金“脫虛入實”。
四是大力推廣PPP模式吸引民間投資。積極向民營企業(yè)推介優(yōu)質(zhì)PPP項目，創(chuàng)造條件吸引更多民營企業(yè)參與PPP項目建設和運營。通過合理確定價格收費標準、依法適當延長特許經(jīng)營年限、充分挖掘項目運營商業(yè)價值等多種方式，建立合理投資回報機制。
記者：前段時間，國家發(fā)展改革委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了開展PPP項目資產(chǎn)證券化工作的通知，在資本市場引起了很大反響。請問，在基礎設施領(lǐng)域開展PPP項目資產(chǎn)證券化工作主要基于什么考慮？對PPP模式長期可持續(xù)發(fā)展會有什么影響？
許昆林：PPP項目運營時間很長，至少10年以上，有些項目長達二十、三十年，期間社會資本很可能有提前退出的需求。目前PPP項目退出渠道狹窄，資產(chǎn)流動性低，影響了社會資本參與PPP項目的積極性。因此，需要依托資本市場，豐富PPP項目投資退出渠道，提高PPP項目吸引力。此次與證監(jiān)會聯(lián)合開展PPP項目資產(chǎn)證券化工作，對于提高PPP項目資產(chǎn)流動性、盤活PPP項目存量資產(chǎn)、加快社會投資者的資金回收、吸引更多社會資本參與PPP項目建設具有重要意義。從長期看，PPP項目要想實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，就要符合一系列嚴格的審查條件，應當依法合規(guī)、管理規(guī)范、運營良好、收益穩(wěn)定，這也會促使社會資本方加強自我約束，提高PPP項目的整體質(zhì)量，從而促進PPP模式的良性健康發(fā)展。
記者：為加強PPP國際合作，國家發(fā)展改革委做了哪些工作？
許昆林：PPP概念發(fā)源于歐洲，盛行于歐洲。為借鑒國際特別是歐洲的先進經(jīng)驗，促進我國PPP模式健康發(fā)展，2016年國家發(fā)展改革委積極加強國際交流合作。
一是2016年1月份，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會簽署了合作諒解備忘錄，雙方將在PPP理論研究、經(jīng)驗交流、業(yè)務培訓、實際操作等方面開展全方位合作。這是我國政府機構(gòu)與聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)首次簽署PPP領(lǐng)域合作協(xié)議。
二是2016年4月22日，國家發(fā)展改革委與保監(jiān)會、清華大學共同發(fā)起成立了清華大學PPP研究中心。該中心將承擔聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP中國中心的職能，并與PPP法國中心、西班牙中心、日本中心等共同推進PPP模式在全球范圍內(nèi)發(fā)展。
三是2016年6月21~22日，國家發(fā)展改革委與聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會等，共同指導舉辦了首屆中國PPP論壇（青島），邀請了十幾個國家和地區(qū)的PPP資深人士，以及部分地方政府、PPP政策研究、金融投資、專業(yè)咨詢等代表發(fā)言，探討PPP模式促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的國際經(jīng)驗、國內(nèi)實踐等，得到了國內(nèi)外的廣泛關(guān)注和好評，聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會也高度認可此次論壇。
四是在深圳市舉辦了首屆國際PPP綜合培訓高級研修班。邀請了聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會PPP中心主任Hamilton等國內(nèi)外知名專家，共同深度剖析PPP理論，分享國際PPP的成功經(jīng)驗，促進提高國內(nèi)PPP參與各方的理論和認知水平。
（來源：中國經(jīng)濟導報）
