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樓繼偉：PPP落地的無奈與尷尬

2017-12-27　

 　　在要求控制新建PPP（政府與社會(huì)資本合作）項(xiàng)目后，官方又表態(tài)目前PPP開展仍存在一些問題，種種跡象顯示，目前政府在對(duì)PPP進(jìn)行適當(dāng)降溫。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉日前在二十國(guó)集團(tuán)（G20）財(cái)長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)上表示，目前開展PPP的主要問題是缺少項(xiàng)目供給和成熟的管理者，以及財(cái)務(wù)投資者和管理者之間缺乏信任。

 　　“要解決這些問題，政府應(yīng)提供標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目合同文本，促進(jìn)主權(quán)財(cái)富基金、養(yǎng)老金等機(jī)構(gòu)投資者與成熟管理者更好地結(jié)合。此外，各國(guó)政府還要有決心克服各種障礙和壓力，包括對(duì)PPP項(xiàng)目做出財(cái)政承諾或推行使用者付費(fèi)制度，大力推進(jìn)PPP項(xiàng)目的開展。”樓繼偉說。

 　　去年以來，在國(guó)務(wù)院、各部委以及各省市一系列政策文件的推動(dòng)之下，PPP成為當(dāng)下最熱門的詞匯。

 　　2014年3月5日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中指出，將制定非國(guó)有資本參與中央企業(yè)投資項(xiàng)目的辦法，在金融、石油、電力、鐵路、電信、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域，向非國(guó)有資本推出一批投資項(xiàng)目。制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的具體辦法。財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安此前表示，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化率為53.6%，預(yù)計(jì)2020年將達(dá)到60%，由此帶來的投資需求或?qū)⑦_(dá)42萬億元人民幣。

 　　2014年5月26日，財(cái)政部成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，2014年12月成立PPP中心，于2014年11月確定了30個(gè)PPP示范項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委則于2014年5月在基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域首批推出80個(gè)鼓勵(lì)社會(huì)資本參與建設(shè)營(yíng)運(yùn)的示范項(xiàng)目，并制定了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（征求意見稿），已面向社會(huì)公開征求意見。此外，兩部委相繼出臺(tái)了關(guān)于推廣PPP模式的通知/指導(dǎo)意見、操作指南/合同指南以及示范項(xiàng)目實(shí)施等的政策文件。

 　　中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院財(cái)政研究室副主任張德勇在接受北京商報(bào)記者采訪時(shí)表示，政府大力推PPP模式是從多方面考慮，一方面，三中全會(huì)提出要發(fā)揮市場(chǎng)的決定作用，PPP模式可以讓社會(huì)資本更多地參與到公共設(shè)施投資中來，可以更多發(fā)揮市場(chǎng)作用;另一方面，通過PPP模式可減輕政府的財(cái)政壓力，增加了地方融資渠道，有利于緩解地方債風(fēng)險(xiǎn)。

 　　PPP模式備受推崇的背后，實(shí)施效果卻并不理想。3月19日，民生證券研究院發(fā)布的一份研究報(bào)告稱，43號(hào)文（即《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》，國(guó)辦2014年9月發(fā)布)出臺(tái)前后，34個(gè)省市區(qū)地方政府推出的總額約1.6萬億元的PPP項(xiàng)目，但真正簽約的大約為2100億元，僅占總額的1/8。若據(jù)此粗略計(jì)算，1.6萬億元的PPP項(xiàng)目投資規(guī)模，實(shí)際簽約落地僅有13%，尚不足總盤子的兩成。

 　　亞洲開發(fā)銀行高級(jí)項(xiàng)目官員肖光睿此前指出，PPP不是也不可能成為包治百病的良藥，不是所有的項(xiàng)目都適用于PPP，國(guó)際上失敗的PPP項(xiàng)目也有不少。作為公共產(chǎn)品和服務(wù)供給方式的其中一種，PPP只是傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的供給模式的補(bǔ)充而非替代。即使在PPP應(yīng)用最為成熟的英國(guó)，采用PPP模式的項(xiàng)目投資最多時(shí)也才達(dá)到公共產(chǎn)品和服務(wù)支出的22%。

 　　值得一提的是，目前政府對(duì)PPP模式也在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制。4月14日，財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》明確，審慎控制新建PPP項(xiàng)目規(guī)模，防止因項(xiàng)目實(shí)施加劇財(cái)政收支矛盾。

 　　在張德勇看來，政府對(duì)PPP模式強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)控制，可能在此前一些地方的實(shí)施中存在不足，并沒有達(dá)到預(yù)期效果。PPP模式并不是萬能，如果各地都一窩蜂上馬項(xiàng)目，不僅不會(huì)減輕財(cái)政壓力，甚至有可能加劇財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，因此政府對(duì)其適當(dāng)降溫也在情理之中。未來PPP項(xiàng)目應(yīng)該控制規(guī)模，同時(shí)明確政府、社會(huì)資本的權(quán)利與義務(wù)，完善各項(xiàng)合同、標(biāo)準(zhǔn)，建立長(zhǎng)效回報(bào)機(jī)制。

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